Existem no país 16.396 (dezesseis mil trezentos e noventa e seis) habilitados conforme art. 103 da CF e dados do extinto MTE sem contar na “fila” de 984 para criação de novos legitimados.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, ocorreu a ampliação dos legitimados a deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade no Brasil junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), através do artigo 103 e seus incisos.

Esta experiência nasceu de ideais liberais e democráticos amadurecidos desde os princípios do Estado de Direito de se proporcionar uma maior participação, um maior calor social na vida pública, especialmente nas demandas de cumprimento da Lei e defesa da Constituição.

A tese defendida no período, conforme leciona José Afonso da Silva se deveu a uma idealização do constituinte de que quanto mais pessoas forem aptas a defender uma Constituição maior será sua supremacia. Também leciona o renomado autor que “o princípio da supremacia requer que todas as situações jurídicas se conformem e defendam os princípios e preceitos da Constituição” (SILVA, José Afonso.2017. Pág. 510).

A partir dessas mudanças, pôde-se observar no rol de legitimados a propor o controle concentrado não só autoridades e entidades do Estado, mas, conjuntamente, alguns entes privados como: Confederação sindical e Entidades de classe de âmbito nacional. Estes entes, além de orbitarem sobre inúmeros interesses políticos, econômicos e sociais tem um facilitador em seu processo constitutivo: por serem particulares não dependem de lei ou de um processo rígido para sua criação. Daí, sua legitimidade para controle acarreta a expansão dos legitimados visto que seu surgimento pode-se dar apenas pela autonomia da vontade, requisitos legais para as associações e Registro no hoje Ministério da Economia e Secretaria de Estado de Trabalho e Renda conforme explicado em um capítulo próprio deste trabalho.

Para corroborar esta problemática, o caráter privado dos entes a facilidade em se obter contribuições de filiados e a não finalidade lucrativa faz com que estes dependam de investimento externos para sua manutenção o que os torna dependentes de parcerias políticas e empresariais. Essas parcerias, em tempo, acabam tendo por norte interesses mais “avançados” no patrocínio das entidades trabalhistas. Visando aproveitar-se de legitimidade que as instituições possuem para impetrar medidas de controle de constitucionalidade as mesmas acabam por ser aproveitadas como veículo para adentrar com ações pelos que não são legitimados.

Essa parceria, que remonta de bem do princípio das medidas formais de controle, tem se tornado um problema no Brasil. Um problema que só tende a crescer. Com o passar do tempo, conforme se mostrará por notícias, o crescimento do número de ações tornará alarmante a quantidade de processos represados na Suprema Corte que mesmo tendo inúmeras outras demandas de suas competências originárias e recursais terá de conter.

Assim, para preservar a eficiência da Suprema Corte deve-se regulamentar em termos mais precisos e especiais a legitimidade e as hipóteses de controle de Constitucionalidade de forma a não suprimir essa prerrogativa constitucional, mas mantê-la para caso necessário, esteja sempre ao alcance de órgão que defendam com coerência, independência e imparcialidade e supremacia constitucional.

CAPITULO I – A VULGARIZAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL

1.1 O Excesso de legitimados para o controle de constitucionalidade: resultados de uma pesquisa seletiva

 O rol do artigo 103 da Constituição possui nove incisos em um rol taxativo de legitimados para controle de constitucionalidade. A um primeiro olhar, nos parece em muito restrito devido taxatividade de seus itens que enumeram autoridades e instituições bem definidas e de número limitado no país. Também se observa que a maioria dos incisos enumera legitimados de difícil e lenta criação dependendo de lei e de emenda constitucional.

Entretanto, analisando o inciso mais detalhadamente e com um olhar crítico observa-se que da listagem só os oito primeiros incisos contêm legitimados do setor público cujo processo de criação é contido por um rigoroso processo. O último inciso, do contrário, enumera entes do setor privado: as confederações sindicais e demais entidades de classe de âmbito nacional.

Conforme de depreende da tabela a seguir construída a partir da filtragem de uma planilha obtida do Ministério da Economia por meio da Lei de Acesso à informação, com todos os sindicatos, federações e confederações sindicais existentes no país, este último inciso por si só corresponde a 99.46% dos legitimados. Especialmente no que tange aos sindicatos, falamos em 95% de domínio sobre o rol do artigo 103 das entidades consideradas como “as de menor porte de representação classista”.

Inciso do art. 103 que legitima quantidade com registro atualmente no País

I – O Presidente da República; nº de legitimados : 1
II – A Mesa do Senado Federal; nº de legitimados : 1
III – A Mesa da Câmara dos Deputados; nº de legitimados : 1
IV – A Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; nº de legitimados :27
V – O Governador de Estado ou do Distrito Federal; nº de legitimados : 27
VI – O Procurador-Geral da República; nº de legitimados : 2
VII – O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; nº de legitimados :1
VIII – O partido político com representação no Congresso Nacional; nº de legitimados :28
IX – Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Sindicatos (já filtrados os de âmbito nacional) –  nº de legitimados : 15.732
Federações nº de legitimados : 535
Confederações nº de legitimados : 41
TOTAL: 16.396 legitimados

 

Fonte: tabela elaborada pelo próprio autor por meio da filtragem de dados oriundos de um pedido de informação ao Ministério da Economia.

 

Sobre a distribuição do quadro devem-se os seguintes esclarecimentos:

Quanto à legitimidade do Procurador Geral da República o número considerado foi de dois pois conforme o Regimento Interno do Ministério Público Federal o Vice Procurador Geral da República também possui legitimidade para exercer essa atribuição concomitantemente com o titular, uma hipótese de exceção as outras competências do órgão em que o Vice somente exerce no decurso dos afastamentos do detentor do cargo

O número de partidos políticos foi apurado conforme distribuição partidária nas eleições de 2018 sendo considerados os parlamentares que mudaram de partido dando ao novo partido representatividade no Congresso ou retirando-a do de origem.

Como informação principal de mais difícil seleção, o número de confederações sindicais e entidades classe de âmbito nacional foi obtido mediante consulta ao Cadastro Nacional de Entidades Sindicais (CNES) mantido pela Secretaria de Estado de Trabalho e Renda do Ministério da Economia ( Antigo Ministério do Trabalho – MTE) que é o órgão responsável pelo cadastro destes legitimados. Os dados foram filtrados de forma a abranger apenas as confederações, federações e sindicatos de classe e de âmbito nacional, conforme se depreende de informações do CNES ou, supletivamente do próprio web site das instituições. Existem, ainda segundo o MT, 984 processos de reconhecimento em andamento para reconhecimento de Sindicatos, Federações e Confederações no Brasil, podendo estes, nos termos da legislação e normas complementares vigentes, ter ou não âmbito nacional possuindo, sendo que no primeiro caso os mesmos serão somados ao já extenso rol do art. 103.

Essas instituições constituem-se na forma de associações e são criadas por meio da manifestação de vontade dos trabalhadores da categoria que representam. O processo inicia-se pela observância do princípio da unicidade sindical, isto é, que não podem coexistir concomitantemente mais de um órgão representativo dos trabalhadores em uma área que não pode ser inferior à de um município. Desse ponto, parte-se para os requisitos geria das associações (fins lícitos, registro do estatuto, sem fins lucrativos, união de pessoas, órgão representativo, etc.) e exigências especiais (unicidade sindical, registro no MTE).

O conceito de entidade de classe no âmbito nacional abrange um grupo extenso e diferenciado de associações que não podem ser distinguidas de maneira simples. Tal questão tem ocupado o Supremo Tribunal Federal praticamente desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Causam dificuldade, sobretudo, a definição e a identificação das chamadas entidades de classe, uma vez que, ate então, inexistia critério preciso que as diferenciasse de outras organizações de defesa de diversos interesses. Por isso, está o jurista obrigado a verificar especificamente a qualificação da confederação sindical ou organização de classe instituída em âmbito nacional.

Cabe mencionar que a determinação do exato sentido e do preciso alcance das expressões contidas no inciso acima referido não é tranquila pois há inúmeros casos de divergências entre renomados juristas sobre o assunto.

Um exemplo disto foi a ação direta de inconstitucionalidade ADI 4184, verificamos que o ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal determinou o arquivamento da ação, pois, segundo ele, o Sindicato Nacional dos Servidores do Ministério Público da União (SINASEMPU) não teria legitimidade ativa para propor a ADI in verbis:

  “É que, conforme o artigo 103, IX, da Constituição, é legítima para propor ADI confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”, escreveu o ministro na decisão.

O Ministro Ricardo Lewandowski entendeu que o SINASEMPU não tem suficiente representação em âmbito nacional e por isso não possui legitimidade ativa para propor a ADI 4184, que foi arquivada.

No ano de 2008 foram proferidas duas outras importantes decisões pelo Supremo Tribunal Federal (uma, pelo próprio Plenário da Casa, nos autos da ADI 3.330 – em 02/04/2008 – e outra, monocrática, emanada do Ministro Celso de Mello, no âmbito da ADI 4.064, ajuizada pelo SINPROFAZ – decisão de 1º/04/2008), suscitando, uma vez mais, discussão que, muito embora antiga, ainda não encontrou melhor solução junto àquela Suprema Corte.

Trata-se do adequado enquadramento jurídico-constitucional que, em tema de legitimidade ativa para fins de instauração de processos de controle normativo abstrato, deve ser conferido a sindicatos e federações que possuem abrangência nacional.

Importante salientar que o Ministro Celso de Mello, na decisão singular que proferiu na ADI 4.064 (DJE 07/04/2008), determinou o arquivamento da concernente ação direta, por entender que falece, ao SINPROFAZ, legitimidade ativa ad causam para o ajuizamento de processos de controle normativo abstrato.

Nos exatos termos em que proferida a mencionada decisão, dentro da “estrutura sindical brasileira”, apenas as Confederações Sindicais disporiam, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de legitimidade ativa ad causam, em tema de controle concentrado de constitucionalidade.

Ao analisar o conteúdo integral da decisão verificamos que tal posicionamento não consubstancia o melhor equacionamento a ser conferido à controvérsia, pois se mostra incompatível não só com a natureza jurídica de sindicatos de âmbito nacional, mas, também, com o próprio espírito da Constituição Federal de 88, que objetivou uma democratização da jurisdição concentrada, através de sensível ampliação do rol dos concernentes legitimados ativos.

E a dificuldade reside, em essência, no adequado enquadramento jurídico-constitucional que deveria ser dado àquelas entidades que, muito embora integrantes da estrutura sindical hierarquizada brasileira, possuem abrangência nacional (dispondo, em consequência, de legitimidade para representação em âmbito nacional dos interesses de uma dada categoria profissional ou econômica), mas não se qualificam como Confederações Sindicais, assim entendidas aquelas associações sindicais de grau superior e organizadas com o mínimo de três federações, nos exatos termos do art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho (norma cuja recepção já foi assentada pela Suprema Corte – ADI 1.121, Rel. Min. Celso de Mello).

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2 foi suscitada a questão de legitimidade ativa, ou não, da Federação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino.

Em tal oportunidade, o ilustrado Relator, Ministro Paulo Brossard, assentou

[…]que à requerente, por ser uma federação sindical, falece legitimidade para pleitear, em ação direta, a declaração de inconstitucionalidade. Ouso discordar dos doutos pareceres. Ela não é uma confederação, como quer a Constituição, art. 103, IX, mas é uma federação sindical de caráter nacional e não existe confederação específica(…). Se a federação em causa não tem a qualificação legal para provocar o Supremo Tribunal Federal à apreciação de inconstitucionalidade em tese através de ação direta, ainda que as federações, como as confederações, sejam associações sindicais de grau superior, a teor do que dispõe a CLT, art. 533 (…), ela estaria habilitada a ajuizar a presente ação com base na cláusula final do aludido inciso IX do art. 103 da Constituição, uma vez que não deixa de ser uma ‘entidade de classe de âmbito nacional” .

Na década de 1990, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 209, a questão da legitimidade ativa de entidades sindicais diversas das confederações, mas de abrangência igualmente nacional, voltou a ser debatida com maior frequência.

O Ministro Sepúlveda Pertence viria a sempre sustentar em sua atuação perante o Supremo Tribunal Federal: a de que a natureza sindical de determinada entidade não exclui sua qualificação como típica entidade de classe, de sorte que sindicatos e federações nacionais possuiriam legitimidade para o ajuizamento de ações direto, não enquanto confederações (que possuem conceituação legal própria, constante da CLT), mas, isso sim, enquanto verdadeiras “entidades de classe de âmbito nacional”, classificação que de modo algum seria incompatível com a personalidade de direito sindical ostentada pela entidade.

No âmbito da ADI 209, entretanto, Rel. Min. Octavio Gallotti (em que se reconheceu a legitimidade ativa, para propositura de ação direta de inconstitucionalidade, da Federação Nacional dos Corretores de Imóveis), o Ministro Sepúlveda Pertence, no voto-vista que proferiu, destacou as razões pelas quais, a seu sentir, a natureza sindical de determinada organização de âmbito nacional não a desnatura enquanto verdadeira entidade de classe:

[…] Estou em que a restrição à legitimidade das federações nacionais de classe para a ação direta, não obstante a aparente precisão lógico-formal da sua motivação, não é orientação mais fiel, no ponto, às inspirações constitucionais relativas ao acesso das formações sociais intermediárias ao controle abstrato de constitucionalidade […]. Na perspectiva da legitimação à ação direta que ora nos ocupa, basta-me a evidência de que a constituição de uma federação nacional de classe traz consigo o testemunho da afirmação da identidade da categoria profissional ou econômica respectiva e de sua diferenciação, em plano nacional, em relação às categorias similares, caso reunidas na ‘jurisdição’ sindical da respectiva federação. Creio ter demonstrado, no voto que proferi na ADI 42, que a legitimação para a provocação do controle abstrato de constitucionalidade não é uma prerrogativa sindical e por isso está aberta a associações nacionais de classe de natureza não sindical. A federação, ainda que nacional, é uma entidade sindical. Daí, entretanto, não creio se deva extrair razão suficiente para negar-lhe a legitimação discutida se não se lhe pode negar […] o caráter de ‘entidade nacional de classe’ […]. Creio, com todas as vênias, que a tese restritiva antepõe obstáculos formais à inspiração substancial de abertura da legitimidade à ação direta, de modo a estendê-la ao maior plexo possível de formações representativas de setores significativos da estrutura plural da sociedade.

O Ministro Sydney Sanches, ao acompanhar o voto-vista acima mencionado, assim destacou:

Não me parece que o constituinte tenha querido permitir que qualquer entidade de classe de âmbito nacional possa propor uma ação direta de inconstitucionalidade e que, apesar disso, um sindicato nacional ou uma federação nacional não tenha possibilidade de fazê-lo. Quando não há uma Confederação Nacional, admito como autor um Sindicato Nacional, como é o caso. Não vejo na literalidade um empecilho maior. Fico mais atento ao espírito da norma que inegavelmente quis ampliar a legitimidade ativa na ação direta de inconstitucionalidade, nela incluindo as entidades sindicais e de classe de âmbito nacional.

De se ressaltar, ainda, por oportuno, as observações lançadas pelo eminente Ministro Cezar Peluso, no mencionado julgamento da ADI 3.153 – AgR, o qual resultou uma revisão de jurisprudência até então pacificada:

Parece-me decisivo – isso vem comprovado pelo argumento de confronto com a natureza da confederação sindical – que, para a legitimação, a entidade de classe seja capaz de representar interesses nacionais. A meu ver, pouco se dá a modalidade societária. Desde que se trate de entidade que tenha capacidade, por sua constituição como confederação, ou não, de representar, defender, tutelar, mediante ação de inconstitucionalidade, os interesses de respectiva classe de âmbito nacional, não há dúvida alguma que está legitimada […]

Após análise de inúmeros julgados, verifica-se que não constituem entidade de classe legitimada a propor ação direta de inconstitucionalidade, declaratória de constitucionalidade e arguição de descumprimento de preceito fundamental aquelas associações que são integradas por pessoas de estrato social, profissional ou econômico diverso, cujos interesses possam ser conflitantes, como, por exemplo, a Associação Brasileira de Profissionais Liberais.

Também não constituem entidade de classe aquelas associações que, embora de nível nacional, estão voltadas para fins altruístas, por exemplo, a Associação dos Alcoólicos Anônimos e a Associação das Senhoras de Caridade.

O mesmo ocorre com aquelas associações que congregam representantes de órgãos públicos sem personalidade jurídica, tais como a Associação Nacional dos Prefeitos Municipais e o Colégio Nacional de Presidentes de Tribunais de Justiça.

A Suprema Corte, além de procurar delimitar o raio de abrangência dessas associações de que trata o art.103, inciso XI, do Diploma Maior, tem exigido, através de seus pronunciamentos, que essas organizações tenham, em seus quadros, associados de pelo menos nove Estados da Federação, para que possam serem consideradas de âmbito nacional, numa analogia à Lei Orgânica dos Partidos Políticos.

Igualmente, deixou-se de reconhecer legitimidade às chamadas Federações, para compreender como organizações sindicais apenas aquelas constituídas nos moldes do artigo 535 da CLT, no caso, as Confederações Sindicais, que, de acordo com o texto consolidado, devem se organizar com o mínimo de três federações e terão sede na Capital da República.

Por fim, a jurisprudência do Pretório Excelso tem concebido que o objeto da ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelas entidades em questão, guarde relação de pertinência com suas atividades de representação.

Entretanto, salvo melhor juízo, os conceitos de entidade de classe e confederação sindical devem ser fixados pelo legislador e não pelo Tribunal, no exercício de sua atividade jurisdicional.

Com a alteração da jurisprudência através do julgamento da ADI 3.153, os sindicatos, portanto, estão legitimados para fins de instauração do controle concentrado de normas, sempre que possuírem a plena aptidão para exercer, em âmbito nacional, a defesa dos interesses de uma específica classe, categoria ou carreira de servidores públicos. É que a natureza sindical de determinado ente jamais pode ter o efeito de nulificar sua natureza associativa de entidade de classe que é anterior e necessária à própria existência de sua personalidade jurídica de direito sindical.

Em suma, á luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não se qualificam como entidades de âmbito nacional:

A) aquelas que reúnam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical;

B) entidades internacionais que possuam uma seção brasileira, domiciliada no território nacional (STF, RT, 687:205);

C) Entidades que reúnam membros vinculados a categoria radicalmente distintas;

D) os cognominados “conselhos”, tais como o Conselho Nacional de Farmácias, Conselho Federal de Preços, dentre outros, uma vez que o supremo acredita que eles se enquadram na noção de “autarquia”;

E) pessoas jurídicas de direito de direito privado que reúnam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de cunho sindical desqualificam-se, devido ao hibridismo dessa composição, como instituição de classe.

Conclui-se tratado:

· Simples associação de empregados de empresas não possui legitimado para propor ação direta de inconstitucionalidade, porque agrupam pessoas ligadas para defender interesses contingentes contra determinado empregador.

· O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais restrito.

· É entidade de classe de âmbito nacional – como tal legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103, IX) – aquela na qual se congregam associações regionais correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe.

· Nesse sentido, alterou o Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das ‘associações de associações de classe’, de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade.

· O Tribunal Constitucional também asseverou que para os efeitos do referido art. 103, IX, somente se considera entidade de classe aquela que reúne membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica.

Além disso, a legitimidade ativa ad causam ainda dependeria de seu caráter nacional, o que decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos, pressupondo essa particular característica de índole espacial, muito mais subjetiva do que a atuação transregional da instituição e a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação.

A natureza sindical de determinada entidade não exclui sua qualificação como típica entidade de classe, de sorte que sindicatos e federações nacionais possuiriam legitimidade para o ajuizamento de ações direta, não enquanto confederações (que possuem conceituação legal própria, constante da CLT), mas, isso sim, enquanto verdadeiras ” entidades de classe de âmbito nacional”, classificação que de modo algum seria incompatível com a personalidade de direito sindical ostentada pela entidade.

A tese restritiva antepõe obstáculos formais à inspiração substancial de abertura da legitimidade à ação direta, de modo a estendê-la ao maior plexo possível de formações representativas de setores significativos da estrutura plural da sociedade. Nesse sentido, cabe destacar a facilidade com que se criam “sindicatos de âmbito nacional no Brasil”

1.2 O processo de crescimento dos legitimados e do número de ações: procedimentos para criação dos sindicatos, maior quantidade entre os legitimados

 A lei que rege a criação de um sindicato é a nº 186/08 do MTE e ela é protegida pelo artigo 511 da CLT:

Art. 511. É lícita a associação para fins de estudo, defesa e coordenação dos seus interesses econômicos ou profissionais de todos os que, como empregadores, empregados, agentes ou trabalhadores autônomos ou profissionais liberais exerçam, respectivamente, a mesma atividade ou profissão ou atividades ou profissões similares ou conexas.

§ 1º A solidariedade de interesses econômicos dos que empreendem atividades idênticas, similares ou conexas, constitui o vínculo social básico que se denomina categoria econômica.

§ 2º A similitude de condições de vida oriunda da profissão ou trabalho em comum, em situação de emprego na mesma atividade econômica ou em atividades econômicas similares ou conexas, compõe a expressão social elementar compreendida como categoria profissional.

§ 3º Categoria profissional diferenciada é a que se forma dos empregados que exerçam profissões ou funções diferenciadas por força de estatuto profissional especial ou em consequência de condições de vida singulares.

§ 4º Os limites de identidade, similaridade ou conexidade fixam as dimensões dentro das quais a categoria econômica ou profissional é homogênea e a associação é natural. (CLT, 1943)

Os artigos 512 e 558 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) trazem algumas especificações de como o sindicato deve ser registrado para ser reconhecido. De maneira geral, o texto diz que todas as associações profissionais constituídas por profissões idênticas, similares ou conexas deverão registrar-se junto à Delegacia Regional do Trabalho e Previdência Social, mediante um requerimento acompanhado de cópia autentica dos estatutos e da declaração do número de associados, do patrimônio e dos serviços sociais organizados. A CLT é quem determina as obrigações que o sindicato deve ter em relação a seus associados, dentre eles, colaborar com os poderes públicos no desenvolvimento da solidariedade social, manter serviços de assistência judiciária para os associados e promover a conciliação nos dissídios de trabalho.

Cabe ao sindicato representar os interesses da categoria, celebrar contatos coletivos de trabalho, eleger representantes e colaborar com o Estado no estudo e solução de problemas relacionados à categoria que representam. Para ser reconhecido, o sindicato deve reunir ao menos um terço das empresas legalmente constituídas ou de pessoas que integram a mesma categoria, o mandato da diretoria deve durar três anos e toda a diretoria deve ser composta por brasileiros. A organização física deve ser eleita por um conselho e deve ter entre três e sete pessoas na diretoria, um conselho fiscal com três membros e um presidente (que faça parte da diretoria).

Preenchidos estes requisitos, convocar-se-á uma assembleia geral para fundar o sindicato. Essa assembleia definirá todas as bases do estatuto social dessa nova entidade sindical e elegerá os diretores e o presidente do sindicato. Depois de aprovado o estatuto, é preciso registrar o instrumento dessa assembleia no cartório, então a pessoa jurídica passará a existir.

Para que essa pessoa jurídica passe a ser uma personalidade sindical, entretanto, ainda é necessário fazer o registro no CNES. E, por mais absurdo que pareça, isso pode ser feito até pela internet e com âmbito de atuação “autodeclarado”! No momento do registro, se faz uma marcação entre as opções de âmbito de atuação (Federal, Estadual e Municipal). Quando o Edital de Convocação ficar pronto, o mesmo deve ser publicado no Diário Oficial da União.

Após a publicação do edital, três exemplares deste deverão ser entregues no “Ministério do Trabalho” (conforme denominação da Lei na época de sua sanção). Pronto! Está fundado um sindicato que salvo razões mais específicas exigidas pelo STF está legitimado para propor controle de constitucionalidade.

CAPITULO II – DA PERDA DE FINALIDADE DAS AÇÕES DE CONSTITUCIONALIDADE

 2.1 O uso das ações de controle de constitucionalidade como meios para atingir fins políticos e eleitorais

 Como se sabe nas ações de controle de constitucionalidade o objetivo perseguido é o aperfeiçoamento equilibrado das normas constitucionais brasileiras. Através das possibilidades de se alterar/impedir alterações na constituição constata-se um equilíbrio entre a necessidade de mantê-la atualizada conforme a evolução da sociedade e dos costumes bem como a responsabilidade de protege-las de meros caprichos ou alterações em seu núcleo. Porém, tem-se observado ultimamente a subversão desse propósito com o uso desses mecanismos como forma de se obter lucros políticos.

Através do protagonismo que possui o judiciário nos dias atuais, cujas decisões, julgamentos e até mesmo ações recebidas alcançam um alto número de pessoas através da televisão, internet, capas de jornais impetram-se ações como forma de boicote a ações governamentais chamando a atenção da opinião pública sobre elas.

Nesse intuito, a grande maioria da população sensacionaliza as decisões da Suprema Corte, entendendo como uma medida extremamente gravosa propor com uma ação de controle de constitucionalidade lá. Criar-se a impressão de que só uma atuação muito errada ou fora dos padrões sociais ensejaria essa medida criando o tom alarmante junto a população sobre a política pública em questão. Por esta razão, as ações de controle de constitucionalidade passam a ser vistas como mecanismo de oposição política, sendo que muitas vezes seu ajuizamento é contraditório como nos valores do partido.

Um exemplo disso é a ADI 3330 em que se questionou a inconstitucionalidade do Programa Universidade para Todos (PROUNI) do Governo Lula no STF. Em 2004, quando o programa foi lançado, o Partido dos Democratas (DEM) e a Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (CONFENEM) entraram com a ADI número 3330 contra o Presidente da República. A ação tramitou na mais alta corte do país, sendo julgada sob a alegação de que o governo federal não teria competência legal para gerir um programa nos moldes do ProUni. A ação foi julgada improcedente e seis anos depois, agora no governo, a legenda mudou sua posição, passando a defender a manutenção do programa necessária para a educação nacional, sendo que seu próprio presidente emitiu nota oficial a respeito.

Em um outro cenário, tem-se os atuais boicotes feitos por partidos de esquerda a atual reforma da Previdência do Presidente Michel Temer. Hoje o cenário é de combate e desmoralização da reforma por meio de ações junto ao STF. Porém, também cabe lembrar que no início do governo Lula também foi feita uma reforma à Previdência a qual os mesmos partidos apoiaram.

Assim, defende-se também que o ajuizamento das ADI deve focar em sua característica primordial de especialidade e enfoco na estabilização jurídica, reiterando a ideia de que o controle concentrado serve para garantir o interesse da Constituição e não um interesse particular.

CAPITULO III – POSSÍVEIS SOLUÇÕES PARA MAIOR FORMALIZAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO PAÍS

 Após as inúmeras ponderações críticas, passa-se aqui a tecer soluções e considerações para melhoria da problemática apresentada.

3.1- A necessidade de melhor regularizar a criação de entidades de classe, sobretudo as de âmbito nacional

 Desde a redemocratização do País, o governo tenta conter a proliferação dos sindicatos, tanto laborais como patronais. Como visto, as entidades de classe de âmbito nacional são as instituições de maior quantidade e mais fácil proliferação no rol do art. 103 da CF; o que provoca um imenso crescimento no número de legitimados. A Constituição, refletindo a divisão de forças da Constituinte, conseguiu pôr no mesmo texto a liberdade e a unicidade sindical – que ao primeiro ver são contraditórios. Todo mundo é livre, mas para formar um único sindicato de categoria (trabalhadores) ou atividade econômica (patronal).

Na procura de soluções iniciais, criou-se um registro para sindicatos junto ao Ministério do Trabalho, outra medida estranha, pois constava da Constituição, também, a proibição de ingerência do Poder Público na vida sindical. Mas alguém precisava controlar a unicidade, ainda que por meios burocráticos e meramente declaratórios. Para compensar, decidiu-se que o Ministério só podia registrar e nada mais. Se um novo sindicato tentasse se registrar e outro impugnasse ou o Ministério negasse o registro, então a decisão caberia à Justiça.

Os impugnados iam à Justiça e sempre ganhavam a ação quando representavam categorias ou atividades econômicas diferenciadas. O Ministério era obrigado a fazer o registro. A Justiça reconhecia esse direito para sindicatos de categorias ou atividades especificas, de se retirarem de sindicatos ecléticos. Por sua vez, o mesmo acontecia quando uma categoria, ou atividade, queria montar o sindicato em uma região, separando-se de outro cuja sede ficava distante.

Essa jurisprudência ajudou na multiplicação dos sindicatos. E assim foi por muitos anos, até que o Ministro Carlos Lupi inovou, fazendo ele mesmo uma Portaria que lhe dava poderes para tomar decisões. Não só acelerou a criação de sindicatos, como também de federações e confederações.

Com a posse do ministro Brizola Neto, e por interesse de muitas lideranças sindicais preocupadas com a desmoralização no uso dessas entidades, represou-se o registro das que foram sendo criadas e pediam registro. A fundação ou desmembramento por categorias específicas ou por regiões tem sido referendados por interpretação da Constituição por tribunais superiores, a quem cabe decidir.

A Portaria poderá, no entanto, dificultar o registro de novas agremiações. Não poderá permitir ou impedir registro, mas torná-lo mais difícil. Pode por exemplo, exigir mais documentos, provas de representatividade, novas formalidades, e sabe-se lá mais o quê.

Pode ser interessante para quem está na fila de espera ou pretende criar alguma nova entidade, apressar-se e ajuizar ação exigindo seu reconhecimento, tentando uma tutela provisória. No mínimo, com a ação ajuizada, poderá pleitear que o julgamento de seu pedido se faça pela legislação atual e não pela que virá.

Hoje em dia, o Ministério da Economia cogita alterar portaria que trata do registro de entidades sindicais para tentar conter a abertura indiscriminada de sindicatos de categorias profissionais similares.

Desde de 2008, a Portaria 186/2008, que regula o tema, permite a divisão ou a criação de sindicatos de profissionais com atividades semelhantes e que atuam em território igual, como no mesmo estado ou município. No entanto, essa condição acabaria por violar o Artigo 8º da Constituição, que veda a criação de mais de uma organização sindical de um setor em um mesmo território.

De acordo com o ministério, uma minuta está sendo analisada pela área jurídica para avaliar possíveis conflitos legais. Ao ser concluído, o documento será levado aos representantes sindicais. Ainda não há prazo para que isso ocorra.

Além disso, estima-se que o Ministério do Trabalho deverá elaborar uma tabela de categorias profissionais conforme o artigo 511 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), com o intuito de limitar os desmembramentos ou a criação de sindicatos essencialmente da mesma classe. De acordo com a CLT, atividades idênticas, similares ou conexas devem ser vinculadas para fins de organização sindical.

Em São Paulo, por exemplo, há um imbróglio em torno de qual sindicato representa os funcionários de redes de restaurantes fast food. Atualmente, a categoria é representada por dois sindicatos: o Sindicato dos Trabalhadores no Comércio e Serviços em Geral de Hospedagem, Gastronomia, Alimentação Preparada e Bebida a Varejo de São Paulo e Região (Sinthoresp) e o Sindicato dos Trabalhadores em Fast Food de São Paulo (Sindifast).

Antes da Constituição de 1988, a criação de sindicatos era totalmente controlada pelo Estado, sem a existência de normas claras. Com a nova Carta, foi incluído o princípio da liberdade sindical. Para ser aberta, a organização necessita de um registro no ministério, atendendo critérios objetivos.

De acordo com o desembargador do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de São Paulo, Davi Furtado Meirelles, houve um aumento significativo no número de sindicatos nas últimas décadas, passando de cerca de 4,5 mil no final da década de 1980 para aproximadamente 14,6 mil, em 2012.

[…]A portaria [186] permite a criação de diversos outros sindicatos desmembrados do existente, baseado na especialidade, basta comprovar. Isso faz que aconteça divisão, fragmentação de diversas categorias históricas, e permissão de sindicatos sem critérios objetivos. Ao contrário, são critérios subjetivos que se criam com facilidade. Isso viola a unicidade sindical, […] explica o Desembargador em um artigo na página do Tribunal.

Segundo ele, a atual portaria é inconstitucional e uma interferência do ministério, o que também é vetada pelo Artigo 8º da Constituição. Assim, o ministério deve apenas conceder ou impugnar o registro sindical. Em casos de desmembramento ou criação de sindicatos semelhantes, a questão deve ser decidida na Justiça, a fim de também evitar conveniências políticas.

3.2 Pertinência temática, ônus da sucumbência, e litigâncias de má-fé: institutos que precisam ser inseridos/aprimorados nas ações

 Com o aumento das ações de controle de constitucionalidade a Suprema Corte teve de tomar algumas ações visando aumentar seu controle e evitar sua vulgarização. Através da jurisprudência foram criados muitos institutos visando precisar e especializar as ações, sendo a pertinência temática o mais antigo e usando destes

Esse requisito, é a necessidade de determinadas entidades demonstrarem interesse na demanda de controle de constitucionalidade, “Dúvida não pode haver de que a pertinência temática é um sucedâneo do interesse de agir do processo subjetivo”. (TAVARES, 2009, p. 306)

No mesmo sentido, Gilmar Mendes (MENDES, 2004, p. 159):

(…) A relação de pertinência temática assemelha-se muito ao estabelecimento de uma condição de ação – análoga, talvez, ao interesse de agir -, que não decorre dos expressos termos da Constituição e parece ser estranha a natureza do processo de controle de normas.

Zeno Veloso tratando do instituto assevera:

O nosso controle abstrato de normas é um processo objetivo, sem contraditório, marcado pela impessoalidade, não sendo pertinente falar-se num interesse jurídico subjetivo e específico do autor. (…) VELOSO, 2003, P. 75.

Já a litigância de má-fé configura-se quando a parte deduzir pretensão ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso; alterar a verdade dos fatos; usar do processo para conseguir objetivo ilegal; opuser resistência injustificada ao andamento do processo; proceder de modo temerário em qualquer incidente ou ato do processo; provocar incidentes manifestamente infundados ou, ainda, interpuser recurso com intuito manifestamente protelatório (artigo 17 do CPC).

A eleição dessas circunstâncias decorre das obrigações anteriormente explicitadas pelas próprias normas de processo civil que exigem da parte o dever de expor os fatos conforme a verdade; proceder com lealdade e boa-fé; não formular pretensões, nem alegar defesa, cientes de que são destituídas de fundamento; não produzir provas, nem praticar atos inúteis ou desnecessários à declaração ou defesa do direito e cumprir com exatidão os provimentos mandamentais e não criar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipatória ou final (art. 14, I a V, do CPC).

Parece contraditório aplicar esse instituto às ações constitucionais, visto que nestas já se litiga contra texto expresso de lei, enquadrando-se nessa hipótese de litigância qualquer ação dessa natureza. No entanto, observa-se que as demais hipóteses tais como as vedações a alterar a verdade dos fatos e retardar o andamento processual podem ser perfeitamente aplicadas me hipóteses como ADIN’S meramente protelatórias que objetivam apenas boicotar políticas públicas legalmente constituídas. Outrossim, as ações seriam corretamente demarcadas pelo real objetivo de se garantir a supremacia constitucional.

Dessa forma, qualquer conduta que ultrapasse esse limite será considerada temerária e implicará nas consequências previstas Lei Processual Civil ou em legislação especial aplicável às ações constitucionais, o que autoriza o juiz ou tribunal, de ofício ou a requerimento, condenar o litigante de má-fé ao pagamento de multa a exemplo do art. 142 do CPC.

PEC 99/2011: um retrocesso para o controle de constitucionalidade brasileiro

A Câmara dos Deputados analisa em caráter terminativo na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania a Proposta de Emenda à Constituição nº 99/11, do deputado João Campos (PSDB-GO), que inclui as entidades religiosas de âmbito nacional entre aquelas que podem propor ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal. Entre estas entidades estão, por exemplo, a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Supremo Concílio da Igreja Presbiteriana do Brasil, e a Convenção Batista Nacional.

Atualmente só podem propor esse tipo de ação as entidades que são ligadas à algum partido político ou entidade que seja legitimada pelo art. 103. O autor do projeto argumenta que os agentes estatais “muitas vezes se arvoram em legislar ou expedir normas sobre assuntos que interferem direta ou indiretamente no sistema de liberdade religiosa ou de culto”. Por isto, para João Campos (PSDB-GO), é necessário “garantir a todas as associações religiosas de caráter nacional o direito subjetivo de promover ações para o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos, na defesa racional e tolerante dos direitos primordiais”. O deputado afirma que a decisão de apresentar o projeto foi tomada após “bom debate” feito no âmbito da Frente Parlamentar Evangélica no Congresso Nacional.

Acerca do projeto, pode-se considerar que o mesmo trata de um retrocesso que irá agigantar em muito o número de legitimados pois insere inúmeras entidades religiosas no rol do art. 103. Estas, serem de mais fácil criação e manutenção, não lhes sendo exigido por exemplo, unicidade, divisão de categorias e registro no MTE, como no caso dos sindicatos podem se proliferar de forma muito rápida e descontrolada. Sendo que assim como no caso dos sindicatos vão ser criadas e com muito mais facilidade entidades religiosas criadas unicamente com o fim de promover o controle de constitucionalidade para fins de promoção da entidade e boicote às políticas públicas e ações governamentais.

CONCLUSÃO

 De todo exposto, conclui-se que aquém de apontar as inúmeras vantagens do controle de constitucionalidade também parece conveniente cogitar as críticas e as perspectivas de reforma desse sistema de controle das leis. É certo que os modelos jurisdicionais de controle da constitucionalidade, quando postos em prática, frequentemente apresentam imperfeições, sobretudo quando se trata de modelos importados sem qualquer alteração como é o caso do Brasil, onde ocorreu uma mistura do modelo europeu-kelseniano (concentrado) e do o modelo norte-americano (difuso) criando uma espécie de modelo híbrido que mistura características dos dois

Por essa razão, há de se sempre reclamar mudanças, reformas e ajustes. No Brasil, o sistema de controle de constitucionalidade inaugurado a partir da Constituição de 1988 tem passado por reformas e ajustes ao longo desses últimos vinte anos. Com a Emenda no 3, de 17 de março de 1993, introduziu-se a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC). Em nível infraconstitucional, ressaltem- -se a aprovação da Lei no 9.868/99 e a da Lei no 9.882/99, dispondo a primeira sobre o processo e o julgamento da ADI e da ADC perante o STF, e a segunda, sobre o processo e o julgamento da ADPF.

A EC no 45, de 8 de dezembro de 2004, instituiu novos mecanismos no sistema de controle concreto de constitucionalidade. No âmbito do controle concreto, a Emenda Regimental do STF no 45, de 18 de maio de 2011, ampliou a competência das Turmas do STF para o processo e o julgamento de várias classes processuais e suas respectivas matérias, tais como: extradições, mandados de segurança, mandados de injunção, habeas corpus e outras ações de interesse da magistratura e dos tribunais.

Dessas mudanças, todas foram de grande importância para o sistema de controle concentrado sendo todas alvo de intensos trabalhos acadêmicos, teses etc. Porém neste trabalho, foca-se em outro assunto, embora as alterações por emenda tivessem aprimorado em muito o controle de criação de leis elas o tornaram um procedimento mais comum simplificando os processos reduzindo os requisitos e o pior ampliando o número de legitimados. Essas alterações, embora louváveis destoam muito dos critérios de especialidade e excepcionalidade em que uma lei e objeto desta ação levando as ações até uma vulgarização.

Assim, destaca-se que o maior erro parlamentar no que tange as reformas do sistema de constitucionalidade no Brasil foi perder o controle do número de legitimados para tal. Esse equívoco se deu a falta de diálogo entre as comissões parlamentares que tratavam de emendas a reforma e as que tratavam da criação de entidades de classe. Os conceitos destoavam no sentido de que enquanto a primeira buscava ampliar os legitimados, mas sem perder o controle a outra caminhava em sentido contrário criando, conforme se mostrou neste trabalho uma forma de criar entidades de classe com procedimentos declaratórias e feitos até pela internet.

Portanto, encerrando, chega-se a ideia de que o legislador deve partindo das experiências obtidas ao longo dos anos com ações excessivas e protelatórias e com os inúmeros critérios que o STF Jurisprudencialmente tem adotado para tornar mais seletivos as ações de controle de constitucionalidade recebidas colocar um ponto final nesta desordem.

Para tanto, a intervenção na legislação trabalhista para cercear o crescimento alarmante do número de entidades de classe de âmbito nacional deve ser a primeira etapa. Controlar o processo, de forma que só entidades de porte grande e que representem um número relevantes de trabalhadores com relevantes interesses possam ajuizar essas ações; reduzindo assim o interesse político-eleitoral sobre elas.

Embora pareçam caminhar ao contrário do que pensa o legislador moderno estas propostas pois reduziriam o número de ações aumentando a liberdade e autoridade do legislador frente à sociedade elas são essenciais para restabelecer o regramento constitucional adequado à matéria pois transformariam o Supremo Tribunal Federal no que foi realmente idealizado pela Carta Magna de 1988: um autêntico Tribunal Constitucional.

 

 

REFERÊNCIAS

ADI 4184 Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=102394

ADI 3.330 Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=206553

ADI 4.064 Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=235562

ADI 1.121 Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=270325

ADI 209 Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266251

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 2017.

BRASIL. Consolidação das Leis do Trabalho. Decreto-Lei nº 5.442, de 01.mai.1943

Barbosa, Rui. Atos inconstitucionais. Russell: Campinas, 2003, p. 53.

Barroso, Luiz Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 5.

Dinamarco, Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil. vol. III. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 282.

Mendes, Gilmar Ferreira. Jurisdição constitucional. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 127.

Mota, Sylvio & Douglas, William. Controle de constitucionalidade. Rio de Janeiro: Impetus, 2002, p. 83.

Portal do CNES do antigo Ministério do Trabalho e do Emprego http://www3.mte.gov.br/cnes/reg_sindical.asp

SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros Editores, 9º edição 4º tiragem, 1994, São Paulo-SP, pág. 510.

Deixe uma resposta