Responsabilidade Civil do Estado

Quando falamos em responsabilidade civil do Estado, em verdade, estamos tratando de uma responsabilidade de natureza patrimonial e extracontratual, isto é, não decorre de vínculo contratual anterior, imposta ao Estado a fim de que repare economicamente os danos causados à terceiros, por atos praticados por seus agentes no exercício de suas atribuições, conforme previsão constitucional do artigo 37, §6º.

A responsabilidade civil do Estado é assunto de suma importância para a manutenção do equilíbrio entre o Poder Público e o particular, no Estado Democrático de Direito, sendo imperiosa a análise dos diversos aspectos desta responsabilidade civil.

1. Evolução Histórica da Responsabilidade Estatal

A responsabilidade civil do Estado passou por um longo período evolutivo até chegar na forma que conhecemos hoje, podendo ser destrinchada em três fases principais:

a. Teoria da Irresponsabilidade do Estado (1873): também conhecida como teoria feudal, era uma teoria própria dos Estados Absolutos, em que o dirigente ditava a verdade agindo segunda a máxima “the king do not” (o rei não erra nunca).

Essa ideia de soberania impedia que os súditos pleiteassem indenizações por danos decorrentes da atuação estatal, muito embora, a ausência de responsabilidade não fosse absoluta, pois haviam casos em que se admitia que o Estado reparasse o dano, por exemplo, quando a lei expressamente admitisse, ou, quando houvessem prejuízos causados pelo Estado na iniciativa privada.

b. Teoria da Responsabilidade Subjetiva (1874-1946): a responsabilidade subjetiva tem como característica principal o elemento subjetivo na intenção do agente.

Nesse período, a caracterização da responsabilidade civil dependia da união de quatro elementos: conduta estatal, dano, nexo de causalidade e o elemento subjetivo, ou seja, dolo ou culpa.

A passagem da teoria da irresponsabilidade para teoria da responsabilidade subjetiva representou um grande avanço, porém ainda era latente a hipossuficiência do administrado frente ao Estado.

c. Teoria da Responsabilidade Objetiva (1947-Atualmente): a teoria da responsabilidade objetiva afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo e fundamenta o dever de indenizar na noção de risco administrativo ou risco integral.

Para configurar a responsabilidade objetiva deve-se demonstrar a ocorrência de três requisitos: o ato, o dano e o nexo de causalidade.

Atualmente existem duas correntes que buscam explicar a aplicação da responsabilidade objetiva. A primeira teoria é a do risco integral que aplica a responsabilidade objetiva a partir da ocorrência dos três requisitos necessários à sua configuração, não admitindo qualquer tipo de excludente que exima de responsabilidade o Estado. Já a segunda teoria denominada teoria do risco administrativo admite a existência de excludentes que afastam o dever de indenizar, sendo elas, a culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior, dentre outras formas.

Vale ressaltar que o ordenamento jurídico pátrio estabelece como regra a responsabilidade objetiva do Estado na variante do risco administrativo (artigo 37, §6º, da CF e artigo 927, parágrafo único, do CC).

2. Elementos Constitutivos da Responsabilidade Civil do Estado

Conforme já observado anteriormente, para que se possa atribuir responsabilidade civil ao Estado é necessário o implemento de três requisitos, quais sejam, conduta, dano e nexo de causalidade.

Desta forma, esse momento é o oportuno para que possamos compreender de modo amplo como se verifica a responsabilidade civil.

a. Sujeitos

O artigo 37, §6º, da Constituição Federal atribui a responsabilidade civil às pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, no exercício da função pública.

Quando o texto constitucional imputa a responsabilidade civil às pessoas jurídicas de direito público ele abrange os entes político, as autarquias e as fundações públicas regidas pelo direito público.

Ao passo que, quando se refere às pessoas jurídicas de direito privado ficam abrangidos nesse conceito as empresas públicas e sociedades de economia mista, desde que prestem serviços públicos, bem como as concessionárias e permissionárias da iniciativa privada.

Aqui vale a observação de que as empresas públicas e sociedades de economia mista podem ter como finalidade a exploração da atividade econômica, sendo que, nesses casos, a responsabilidade será subjetiva.

No que tange ao agente que pratica o evento danoso a Constituição Federal prevê que será a pessoa jurídica a quem ele está vinculado que sofrerá a imputação da responsabilidade civil, na denominada teoria da imputação. Essa regra decorre do princípio da impessoalidade.

Nesse sentido, ressalta-se que o termo “agente” a que se refere a lei tem cunho amplo abrangendo todos os que estejam exercendo função pública, como por exemplo, o servidor público, os agentes políticos, os empregados de concessionárias, dentre outros.

Outrossim, somente haverá imputação ao Estado quando o agente praticar o ato no exercício de suas funções, por consequência se o agente causar danos a terceiros no âmbito privado não haverá que se falar em responsabilidade civil do Estado.

Por fim, será vítima do dano qualquer pessoa, independentemente de ser usuário ou não do serviço público, recaindo a responsabilidade objetiva em ambos os casos, conforme decido pelo E. STF:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II – A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III – Recurso extraordinário desprovido.
(RE 591874, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 26/08/2009, REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387-10 PP-01820 RTJ VOL-00222-01 PP-00500)

b. Conduta Lesiva

A conduta lesiva restará configurada sempre que houver um comportamento lícito ou ilícito, de cunho material ou jurídico, consubstanciada em uma conduta comissiva, omissiva, ou uma conduta comissiva advinda de um risco criado pelo Estado, que cause danos ao terceiro.

b.1) Conduta Comissiva: corresponde a uma ação, um fazer. A conduta comissiva poderá ser lícita, como é o caso da construção de um prédio público que cause prejuízos a terceiros, um carro particular danificado em uma perseguição policial, ou, ilícita, que se verifica nas hipóteses de violações ilegítimas que firam a legalidade, como ocorre, por exemplo, no dano decorrente da apreensão ilegal de mercadoria, numa agressão injusta por parte de policiais.

b.2) Conduta Omissiva: são os casos em que há uma omissão, um não fazer, uma conduta negativa, de cunho lícito ou ilícito.

Nas condutas omissivas fica guardada a exceção à regra da responsabilidade objetiva, pois havendo uma omissão do Estado deverá ser levada em consideração a presença de dolo ou culpa na conduta para aferir a responsabilidade, ou seja, nesses casos a responsabilidade é subjetiva.

Há algumas peculiaridades nas condutas omissivas que devem ser observadas no caso concreto como é o caso de eventos da natureza e os atos de terceiros que, em regra, não geram a responsabilidade civil do Estado.

Ademais, tendo em vista as controvérsias acerca do tema, o STF, em 2011, reconheceu a repercussão geral, nos autos do RE 136.861/SP, no entanto, até o momento não houve julgamento.

b.3) Risco criado pelo Estado: quando o Estado criar uma situação de risco, através de conduta comissiva, a sua responsabilidade será objetiva (artigo 927, parágrafo único, do Código Civil).

c. Dano Indenizável

Para que haja responsabilidade civil é imprescindível a presença de um dano econômico, devidamente comprovado pela vítima, sob pena de enriquecimento ilícito às custas do erário.

O dano deve ser indenizável, econômico, jurídico (uma lesão a direito), certo (passível de valoração e possível de ser demonstrado), especial (particular, individualizado) e anormal. Sobretudo, o dano deve ter a característica de evitável, ou seja, poderia ter sido evitado pelo Estado e não o foi.

Por fim, o dano pode ser material e/ou moral, abrangendo o dano emergente (atual) e os lucros cessantes (futuro), que podem ser demandados cumulativamente conforme Súmula 37, do STJ.

d. Hipóteses de Exclusão

Como já sabemos a responsabilidade objetiva estabelecida na Constituição Federal tem como variante a teoria do risco administrativo.

Portanto, são admitidas causas que afastam a responsabilidade do Estado, sendo elas: culpa exclusiva da vítima, que não deve ser confundida com a culpa concorrente, caso em que o Estado também será responsabilizado, mas haverá redução da indenização; o caso fortuito, embora haja divergência quanto a possibilidade de sua aplicação; a força maior, dentre outros casos a serem aferidos no caso concreto.

e. Meios de Reparação

O lesado pelo Estado poderá se socorrer da via administrativa ou judicial para pleitear a indenização pelos danos causados, sendo mais comumente utilizado o meio judicial.

f. Ação de Regresso

O Estado ou a pessoa jurídica que está obrigada a indenizar os prejuízos poderá se valer da ação de regresso para reaver, daquele que praticou o ato, os valores que foram retirados do erário. Na ação de regresso a responsabilidade será subjetiva, ou seja, dependerá da comprovação dolo ou culpa do agente. Essa possibilidade encontra guarida no artigo 37, §6º, da Constituição Federal.

g. Prescrição

O tema prescricional causa uma celeuma jurídica, principalmente após a entrada em vigor do Código Civil de 2002.

Na antecedência do Código Civil de 2002 o prazo prescricional para as pessoas jurídicas de direito público era de 5 (cinco) anos para demandar a ação de reparação, nos termos do Decreto-Lei nº 20.910/32, na medida em que, para as pessoas jurídicas de direito privado o prazo prescricional era estabelecido em 5 (cinco) anos, na forma da Lei 9.494/1997

Com o advento do Código Civil de 2002 novos prazos prescricionais foram trazidos, inclusive com a previsão de que a ação de reparação de danos prescreve no prazo de 3 (três) anos, nos termos do artigo 206, §3º, inciso V, do CC.

Nesse momento a doutrina e jurisprudência se repartiram em dois entendimentos, uma corrente defendendo que as pessoas jurídicas tanto de direito público quanto de direito privado devem ser submetidas a previsão do Código Civil. Ao passo que, a outra corrente defende que as pessoas jurídicas de direito público devem ser submetidas ao prazo de 5 (cinco) anos, conforme prevê o Decreto-Lei nº 20.910/32, já às pessoas jurídicas de direito privado deve ser aplicado o prazo 3 (anos), nos termos do Código Civil.

Objetivando pacificar o tema o STJ proferiu decisão nos autos do REsp 125.993/PR (Recurso Repetitivo), estabelecendo o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para demandar ação indenizatória em face de pessoas jurídicas de direito público:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ARTIGO 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL (ART. 1º DO DECRETO 20.910/32) X PRAZO TRIENAL (ART. 206, § 3º, V, DO CC). PREVALÊNCIA DA LEI ESPECIAL. ORIENTAÇÃO PACIFICADA NO ÂMBITO DO STJ. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.
1. A controvérsia do presente recurso especial, submetido à sistemática do art. 543-C do CPC e da Res. STJ n 8/2008, está limitada ao prazo prescricional em ação indenizatória ajuizada contra a Fazenda Pública, em face da aparente antinomia do prazo trienal (art. 206, § 3º, V, do Código Civil) e o prazo quinquenal (art. 1º do Decreto 20.910/32).
2. O tema analisado no presente caso não estava pacificado, visto que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública era defendido de maneira antagônica nos âmbitos doutrinário e jurisprudencial. Efetivamente, as Turmas de Direito Público desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois existem julgados de ambos os órgãos julgadores no sentido da aplicação do prazo prescricional trienal previsto no Código Civil de 2002 nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública. Nesse sentido, o seguintes precedentes: REsp 1.238.260/PB, 2ª Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 5.5.2011; REsp 1.217.933/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 25.4.2011; REsp 1.182.973/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 10.2.2011; REsp 1.066.063/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe de 17.11.2008; EREspsim 1.066.063/RS, 1ª Seção, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 22/10/2009). A tese do prazo prescricional trienal também é defendida no âmbito doutrinário, dentre outros renomados doutrinadores: José dos Santos Carvalho Filho (“Manual de Direito Administrativo”, 24ª Ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Júris, 2011, págs. 529/530) e Leonardo José Carneiro da Cunha (“A Fazenda Pública em Juízo”, 8ª ed, São Paulo: Dialética, 2010, págs. 88/90).
3. Entretanto, não obstante os judiciosos entendimentos apontados, o atual e consolidado entendimento deste Tribunal Superior sobre o tema é no sentido da aplicação do prazo prescricional quinquenal – previsto do Decreto 20.910/32 – nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, em detrimento do prazo trienal contido do Código Civil de 2002.
4. O principal fundamento que autoriza tal afirmação decorre da natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública, ao contrário da disposição prevista no Código Civil, norma geral que regula o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação, muito menos é capaz de determinar a sua revogação. Sobre o tema: Rui Stoco (“Tratado de Responsabilidade Civil”. Editora Revista dos Tribunais, 7ª Ed. – São Paulo, 2007; págs. 207/208) e Lucas Rocha Furtado (“Curso de Direito Administrativo”. Editora Fórum, 2ª Ed. – Belo Horizonte, 2010; pág.1042).
5. A previsão contida no art. 10 do Decreto 20.910/32, por si só, não autoriza a afirmação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública foi reduzido pelo Código Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critérios histórico e hermenêutico. Nesse sentido: Marçal Justen Filho (“Curso de Direito Administrativo”. Editora Saraiva, 5ª Ed. – São Paulo, 2010; págs. 1.296/1.299).
6. Sobre o tema, os recentes julgados desta Corte Superior: AgRg no AREsp 69.696/SE, 1ª Turma, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 21.8.2012; AgRg nos EREsp 1.200.764/AC, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 6.6.2012; AgRg no REsp 1.195.013/AP, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe de 23.5.2012; REsp 1.236.599/RR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 131.894/GO, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 26.4.2012; AgRg no AREsp 34.053/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 36.517/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 23.2.2012; EREsp 1.081.885/RR, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 1º.2.2011.
7. No caso concreto, a Corte a quo, ao julgar recurso contra sentença que reconheceu prazo trienal em ação indenizatória ajuizada por particular em face do Município, corretamente reformou a sentença para aplicar a prescrição quinquenal prevista no Decreto 20.910/32, em manifesta sintonia com o entendimento desta Corte Superior sobre o tema.
8. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resolução STJ 08/2008.
(REsp 1251993/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2012, DJe 19/12/2012).

Por fim, a Constituição Federal, no artigo 37, §5º, estabeleceu a imprescritibilidade das ações de regresso visando o ressarcimento do erário, conforme já discutido em artigo publicado anteriormente.


Referências Bibliográficas

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 8 ed. Niterói: Impetus, 2014.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2014.

 

Amanda Toneli
Amanda Toneli
Advogada, pós-graduanda em Direito Público e concurseira. Perdidamente apaixonada pelo Direito Administrativo.


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