Por que pessoas jurídicas não podem realizar doações para campanhas eleitorais? (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.650/DF)

Atualmente, pessoas jurídicas não podem realizar doações para campanhas eleitorais. Esse entendimento foi consolidado no ano de 2016, por meio do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4650/DF, intentada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil- OAB.

Para uma reflexão sobre o tema, descreveremos alguns fundamentos utilizados na respectiva ação.

1. As Previsões Anteriores à Declaração de Inconstitucionalidade

Antes do julgamento da ADI nº 4650/DF, as pessoas jurídicas podiam realizar doações diretas para partidos políticos, conforme as seguintes previsões:

Lei nº 9.504/97 (Normas para as eleições):

Art. 81. As doações e contribuições de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais poderão ser feitas a partir do registro dos comitês financeiros dos partidos ou coligações.

Lei nº 9.096/95 (Partidos Políticos):

Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido político pode receber doações de pessoas físicas e jurídicas para constituição de seus fundos.

Essas doações tinham o limite fixado por lei, porém, em algumas situações, esses limites não eram respeitados e não havia facilidade na comprovação do excesso ilegal. Assim, quando o valor excedido era considerado “irrisório”, os julgadores, utilizando-se dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, impunham multa à empresa, mas não  a proibiam de licitar e contratar com o Poder Público. Vejam o seguinte exemplo:

RECURSO ELEITORAL. ELEIÇÕES DE 2010. DOAÇÃO. PESSOA JURÍDICA. NÃO CONFIGURAÇÃO DA DECADÊNCIA. REJEIÇÃO DA  PRELIMINAR DE ILICITUDE DA PROVA. DECLARAÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA RETIFICADORA POSTERIOR À NOTIFICAÇÃO PARA DEFESA. ILEGALIDADE DA DOAÇÃO. FATURAMENTO BRUTO. OUTRAS RECEITAS. EXCESSO INEXPRESSIVO. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. PROIBIÇÃO DE LICITAR E CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO AFASTADA.

[…]

  1. O excesso de doação de R$ 2.955,81 não é expressivo e corresponde a apenas 1,27% a capacidade contributiva, sendo insuficiente para violar o princípio da isonomia entre os candidatos, razão pela qual, em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, não há como incidir a condenação de proibição de licitar e contratar com o Poder Público (grifo nosso).
  2. Recurso parcialmente provido.

(Recurso Eleitoral (1ª Instância) nº 66-05, Acórdão nº 5719 de 26/03/2014, Relator(a) OLINDO HERCULANO DE MENESZES, Publicação: DJE – Diário de Justiça Eletrônico do TRE-DF, Tomo 065, Data 04/04/2014, Página 6).

Além da situação quanto à empresa, que mesmo tendo violado a lei eleitoral, ainda podia contratar com o poder público. Há a questão envolvendo a impugnação da candidatura do candidato beneficiado. Caso o valor comprovado fosse considerado inexpressivo, sem  ferir a isonomia entre os concorrentes, o registro poderia ser deferido em um próximo pleito eleitoral. É o que tem ocorrido nas atuais eleições:

DIREITO ELEITORAL. RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2018. REGISTRO DE CANDIDATURA. CARGO DE DEPUTADO FEDERAL. SÓCIO DE PESSOA JURÍDICA. DOAÇÃO ACIMA DO LIMITE LEGAL. INELEGIBILIDADE AFASTADA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.

  1. Recurso ordinário interposto contra acórdão do TRE/SP que afastou a inelegibilidade de sócio de pessoa jurídica condenada por doação acima do limite legal e deferiu o registro de candidatura ao cargo de Deputado Federal nas Eleições 2018.
  2. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral tem entendido que não basta que tenha havido doação em excesso ao limite legal para a incidência da inelegibilidade do art. 1º, I, p, da Lei Complementar nº 64/1990. Tem-se avaliado se o valor doado em excesso compromete o equilíbrio e a lisura do pleito, exigindo-se, no mínimo, que a Justiça Eleitoral realize um juízo de proporcionalidade. Precedentes.
  3. Hipótese em que a quantia doada e o valor em excesso representaram percentual muito reduzido em relação ao total de recursos arrecadados pela campanha do beneficiário da doação, de modo que não se afigura proporcional impor ao candidato a inelegibilidade (grifo nosso).

4.Recurso ordinário a que se nega seguimento.

 (TSE – RO: 06035344120186260000 São Paulo/SP, Relator: Min. Luís Roberto Barroso, Data de Julgamento: 26/09/2018, Data de Publicação: PSESS – Mural eletrônico – 27/09/2018)

Diante de todo o contexto, descreveremos alguns argumentos utilizados na ADI nº 4650/DF, para a declaração de inconstitucionalidade dos referidos dispositivos.

2.  Violação ao Princípio Democrático

O Princípio Democrático está consolidado nas previsões constitucionais sobre o Estado Democrático de Direito (art. 1º- caput), à Fonte Popular de Poder  (art. 1º – parágrafo único), e ao Sufrágio Universal, garantido pelo voto direto e secreto (art. 14).

A possibilidade de doações realizadas por pessoas jurídicas viola esse princípio  por “atribuir um poder muito maior a alguns cidadãos em detrimento de outros”[i], pois a maior capacidade econômica possibilita a ampliação da força política de determinados candidatos em comparação com os demais. Essa assimetria é bem descrita na petição inicial da OAB:

A ideia de democracia pressupõe a igualdade política dos cidadãos. É essa igualdade que está por trás da atribuição do mesmo valor a todos os votos – princípio do one man, one vote, a que se referem os norte-americanos–, e que justifica o princípio majoritário, segundo o qual, diante de desacordos políticos, deve prevalecer a vontade da maioria, desde que não implique em ofensa aos direitos da minoria. Se não há igualdade política entre os cidadãos, o sistema político se constitui não como democracia, mas como aristocracia, como governo de elites. Com a captura da esfera política pela esfera econômica, a desigualdade que caracteriza a segunda é transferida para a primeira, o que leva, tendencialmente, à formação de um governo dos ricos, a uma “plutocracia” (grifo nosso).

Sugere-se que a “plutocratização”[ii] pode ser induzida, em razão da influência advinda do poderio econômico no resultado das eleições. Além disso, o peso político atribuído à participação de uma pessoa jurídica também pode variar de acordo com a sua renda.[iii]

Além desse fator, as doações poderiam inflacionar os custos das campanhas. Assim, para ser inserido no sistema político, o candidato necessitaria de grandes investimentos em sua campanha.

Outro ponto é o fato de que a pessoa jurídica não está inserida no conceito de cidadania, uma vez que não possui atuação física demonstrada pelos seguintes elementos: a) direito de votar; b) direito de ser votada e c) direito de participação direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular).

Como esses direitos são exercidos pela pessoa natural, não sendo passíveis de serem estendidos à pessoa jurídica, compreende-se que essas não estão inseridas no conceito de cidadão.

3.  Violação ao Princípio da Igualdade

Há a violação ao Princípio da Igualdade (art. 5º e art. 14, ambos da Constituição Federal). O entendimento é o de que não há igualdade de oportunidades quando a possibilidade de financiamento é extremamente desproporcional, ou seja, determinados indivíduos dificilmente teriam condições de serem eleitos em um sistema político que privilegia determinados grupos. Conforme a seguinte reflexão:

Em um sistema democrático, vigora o princípio da igualdade política: todos devem ter iguais possibilidades de participar do processo político e de influenciar na formação da vontade coletiva. Quando a desigualdade econômica produz desigualdade política, estamos diante de um sistema patológico, incompatível com os princípios que integram o núcleo básico da democracia constitucional (grifo nosso).[iv]

O financiamento de campanhas por pessoas jurídicas teria o condão de beneficiar determinados candidatos, pois esses poderiam dispor de mais meios para que o seus nomes chegassem ao eleitorado.

Ainda sobre o tema, no voto emitido pelo Ministro Marco Aurélio há uma explanação sobre a influência das empresas na atuação dos candidatos eleitos:

A participação política no Brasil, considerado o estágio atual de desigualdade de forças socioeconômicas, apenas pode ser elevada, do ponto de vista tanto quantitativo como qualitativo, se for limitada acentuadamente a participação daqueles que buscam cooptar o processo eleitoral por meio do “dinheiro” (grifo nosso). A comunidade jurídica nacional não pode acreditar no patrocínio desinteressado das pessoas jurídicas, ao contrário, deve evitar que a riqueza tenha o controle do processo eleitoral em detrimento dos valores constitucionais compartilhados pela sociedade. A pretensão formulada nesta ação mostra-se, a mais não poder, passo largo e indispensável para colocar um fim no monopólio financeiro das empresas e grandes corporações sobre as eleições e alcançar-se a equidade do processo eleitoral exigida pela Constituição de 1988.

 

Assim, compreende-se que há violação ao Princípio da Igualdade no tocante à disputa entre candidatos e também com relação aos resultados advindos das eleições. A possibilidade de financiamento empresarial possibilita que as políticas adotadas pelos governantes sejam direcionadas às grandes corporações, deixando com que outros setores que seriam prioritários não sejam contemplados.

4.  Violação ao Princípio Republicano

O Princípio Republicano (art. 1º, parágrafo único, Constituição Federal) consiste na previsão de que “a soberania reside no povo, que se autogoverna mediante leis elaboradas preferencialmente pelos seus representantes”[v]. Compreende-se que há uma igualdade formal, uma vez que todos maiores de 16 anos podem votar, e também uma igualdade material, pois o voto de cada indivíduo possui o mesmo valor.

Outro ponto a ser observado é que, com o financiamento por pessoas jurídicas, determinados setores da sociedade teriam dificuldades em obter representatividade política. Como por exemplos minorias que não são detentoras de grandes fontes de capital. O que também restringiria a representatividade nos espaços políticos.

Considerações Finais

O presente artigo teve como objetivo descrever alguns argumentos utilizados na ADI nº 4650/DF, que embora já tenha sido julgada em 2016, ainda possui repercussões nas atuais eleições.

A proibição da realização de doações por pessoas jurídicas também pode trazer algumas consequências, como a utilização de instrumentos fraudulentos para a obtenção de recursos pelos candidatos. Porém, a legislação eleitoral possui instrumentos para a coibição de determinadas atitudes, como a aplicação de multas, suspensão de direitos e impugnações de candidaturas.

Diante de todos os argumentos utilizados, percebe-se uma preocupação dos julgadores na influência direta das grandes corporações no processo eleitoral. O que além de violar a Constituição Federal (princípios republicano, democrático e da igualdade), ainda pode dificultar que determinados grupos sociais alcancem a representatividade nas esferas de poder.

Assim, na atual conjuntura, a proibição de financiamento direto pelas pessoas jurídicas parece ser medida razoável visando um equilíbrio nas disputas.

[i] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Petição Inicial nº ADI 4650/DF. Advogado Ophir Cavalcante Júnior et al. Brasília, DF, 05 de setembro de 2011. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4136819>. Acesso em: 18 out. 2018.

[ii]  É um sistema político em que o poder é exercido por aqueles que possuem maiores riquezas.

[iii]  BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Petição Inicial nº ADI 4650/DF. Relator Min. Luiz Fux .. Brasília, DF, 05 de setembro de 2011. Disponível em <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4136819>. Acesso em: 18 out. 2018.

[iv] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Petição Inicial nº ADI 4650/DF. Advogado Ophir Cavalcante Júnior et al. Brasília, DF, 05 de setembro de 2011. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4136819>. Acesso em: 18 out. 2018.

[v] MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.

Priscila Ramos
Priscila Ramos de Moraes Rego Agnello é professora de Direito do Instituto Federal de Brasília-IFB. Advogada. Mestra em Direito e Políticas Públicas (Centro Universitário de Brasília- Uniceub). Especialista em Direito e Jurisdição (Escola da Magistratura do Distrito Federal- ESMA). Autora do livro Sursis Processual e Lei Maria da Penha: representações sociais (Lumen Juris-2016). Escreve quinzenalmente, às quartas-feiras, sobre Direitos Humanos e outras áreas do Direito.
[fbcomments]

Deixe uma resposta