O que é a PEC 241?

pec241

Depois de tanto ouvir falar da PEC do Congelamento (como estão dizendo) calha registrar nossa análise a respeito desta proposta de alteração do texto constitucional, não sob a perspectiva política, mas, sim à luz daquilo que venho defendendo: a força normativa da Constituição.

A Constituição Federal não é o que o Supremo Tribunal Federal, nem o que o Presidente ou os membros do Congresso pretendam que ela seja a potência que nela existe da vontade do povo, da multidão não pode ser superada pelo marco meramente formal do contrato social.

Posta essa premissa, vamos a ver o conteúdo da PEC 241, cujo título começa como “altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal”.

É de rigor lembrar o que o ADCT representa em um marco teórico constitucional, e, o faço com o escólio do Prof. José Afonso da Silva que nos ensina se tratar de elemento formal de aplicabilidade.

No momento de transição entre o regime autoritário que tínhamos até 1.985, com a instalação da Assembleia Nacional Constituinte e a aplicação do texto promulgado em 05 de outubro de 1.988 faz-se necessário um manual de instruções, um horizonte de situações transitórias para suprir a dúvidas dos cidadãos e dos operadores do direito.

O adjetivo transitório não deixa margem de dúvida dessa funcionalidade temporal.

Quando se altera o ADCT é como se entrássemos no DeLorean e viajássemos ao ano de 1.985, para estipular regras de transição que foram decididas naquele momento de ruptura com o passado e de fixação de marcos com o futuro.

Mas, vamos continuar.

Se vocês perceberam, o ADCT acaba com o art. 100 (que também foi arte genuína da capacidade reformadora).

A PEC 241 pretende não só mexer no ADCT, mas, acrescentar-lhe a numeração dos artigos 101 a 105.

O art. 101 que se pretende acrescentar alerta que o “Novo Regime” vigorará pelo prazo de 20 (vinte) anos, ou vinte exercícios financeiros, assim compreendido nos termos da Lei n. 4.320/64.

Confesso que essa denominação “Novo Regime” não agrada aqueles que olharem para nosso histórico e verificarem que todas as vezes que foi empregada essa denominação passamos por momentos assaz perigosos.

O art. 102 já afirma será fixado, em cada um desses 20 exercícios o limite de despesa primária para cada um dos poderes, inclusive Tribunal de Contas, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União.

Os parágrafos 1º e 2º vêm expressamente amarrar os orçamentos dos poderes, de tal sorte que as disposições constitucionais correlatas ficam, por assim dizer, sem efeito, pois, apesar de o Senado Federal, por exemplo, puder dispor sobre seu orçamento, não poderá ultrapassar o teto do “Novo Regime”.

O inciso I do parágrafo 3º em seguida vem esclarecer como será feita a atualização deste limite para o ano de 2017, a partir da variação do IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

No inciso II afirma-se que nos anos seguintes o limite será o referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pelo IPCA.

No parágrafo 4º temos a redação de que os limites acima serão previstos em Lei de Diretrizes Orçamentárias dos respectivos exercícios.

Apenas recordo que todo ano é aprovada uma lei que fixa o orçamento do exercício financeiro seguinte (a chamada LDO), sendo de iniciativa do Presidente da República e aprovada pelo Congresso Nacional. Vide art. 165 e seguintes da Constituição Federal.

Já o § 6º apresenta as exclusões: exploração de geração e extração de petróleo (art. 20,1º); repartição de receitas tributárias da União para com os Estados e destes para com os Municípios (artigos 167 a 169); distribuição das cotas de salário-educação (art. 212, §6º); manutenção das polícias (art. 21, XIV).

O § 7º alerta para a possibilidade de o Presidente propor ao Congresso Nacional, por projeto de lei, a mudança do método de correção dos limites, para vigorar a partir do décimo exercício de vigência.

O art. 103, já menos interessante, traz sanções aos entes que desrespeitaram esse “Novo Regime”, determinando que caso haja descumprimento poderão ser aplicadas vedações como criação de cargos, concursos públicos, reajuste de remuneração dos servidores e outros.

O art. 104, já é mais interessante, alerta que a partir do exercício financeiro de 2.017 as aplicações de recursos previstas no art. 198, § 2, inciso I, que é o limite mínimo de 15% da receita líquida da União para a saúde, e o § 3º que fixa os rateios, estará limitado também ao “Novo Regime”.

É dizer, pela nova sistemática, a dotação orçamentária para a saúde que é de 15% da receita líquida se transmuda para o valor aplicado no ano de 2016 com as correções pelo IPCA e sucessivamente.

Mas, o que é a receita líquida e o que é a tal despesa primária? Vamos ver.

Vou buscar no que há de mais clássico em termos de Direito Financeiro essas respostas, assim, de acordo com o Prof. Régis Fernandes de Oliveira que receita é entrada, originária ou derivada.

Originária quando decorra da exploração dos serviços e bens que constituem o monopólio do Estado e derivada quando oriundas da tributação ou de transferência de particulares ou outros entes federativos.

Despesa já conceituava Aliomar Baleeiro é o “conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”.

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a receita líquida é somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes deduzidas os valores transferidos aos Estados pela União, as aplicações para sistema previdenciário estatutário, conforme a redação do art. 2º.

Despesa primária é o resultado dos gastos empregados com a oferta de serviços públicos prestados pela União, já deduzidas as despesas financeiras (pagamento de juros e amortização de dívidas; concessão de empréstimos e financiamentos; aquisição de títulos).

A PEC 241 desvincula o crescimento da aplicação à saúde da receita líquida e a condiciona à despesa primária pela metodologia disposta no art. 104, daí gerando a polêmica.

O grande problema deste problema é que a receita tende a aumentar, logo, o percentual de 15% na aplicação obrigatória só aumentaria nos próximos anos, já a despesa primária, também aumentará e, por conseguinte, reduzirá o limite fixado no “Novo Regime”.

Quanto mais a despesa aumentar, menor será o limite a ser fixado, a regra adotada divide a responsabilidade pela gestão da saúde pública com a sociedade civil, na contramão do que dispõe atualmente a Constituição Federal.

A saúde é um direito fundamental, está atrelado não apenas ao direito à vida, mas, também a própria dignidade da pessoa humana, é um reduto, uma tarefa obrigatória do Estado de propiciar a manutenção da vida em todos os seus estágios, desde o nascimento até a morte.

A PEC 241 reinaugura, na verdade, uma política neoliberal, ou, quiçá, liberal, reduzindo a porcentagem de aplicação do Estado no custeio da saúde em um momento de realidade totalmente avessa a esta postura.

Sob o enfoque dogmático, a PEC 241 é um ataque à força normativa do texto constitucional, pois, travestida de modificação de um dispositivo transitório acaba por derruir a eficácia normativa do art. 5º caput e do art. 60, § 4º, IV.

Não vou me estender e adentrar ao esquema político, pois, a meu ver qualquer pretensão de empobrecer o direcionamento social do texto constitucional atenta contra a própria noção de democracia.

Aquele velho ditado popular vem a calhar: “quem não ajuda que também não atrapalhe”.

É dizer, se o Governo atual não acha necessário investir na saúde e educação, também não é licito desfazer o que já foi feito há 28 anos, aliás, grandes presentes receberam de comemoração do mês de nossa Constituição.

Cristiano A. Quinaia

Sobre Cristiano A. Quinaia

Mestrando em Direito Constitucional (ITE-Instituição Toledo de Ensino, Bauru/SP). Especialista LLM em Direito Civil e Processual Civil. Associado da Freitas Martinho Advogados.


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