Por Araújo Neto*

1. INTRODUÇÃO
O nepotismo (do latim nepos, neto ou descendente) tornou-se comum na seara administrativa brasileira, recebendo grande atenção pelos governantes, uma vez que os meios de informação contemporâneos facilitaram a propagação de informações e , concomitantemente, a descoberta dessa conduta. A palavra “NEPOTISMO” surgiu para expressar as relações de concessão de privilégios entre o papa e seus familiares. No período do Renascimento, os papas e outras autoridades da igreja católica, por não terem filhos , protegiam os seus sobrinhos , nomeando-os a cargos importantes dentro da igreja. O tempo passou e, hodiernamente, a prática ainda se mostra presente, todavia dentro da ramificada Administração Pública brasileira. Inúmeros dispositivos foram criados a fim de que inibissem tal conduta, como, por exemplo, a resolução nº7, de 18 de outubro de 2005, do Conselho Nacional de Justiça. Após três anos de edição dessa resolução, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ação declaratória de Constitucionalidade nº12, consolidou o entendimento de que a proibição do nepotismo é exigência constitucional, vedada em todos os poderes da República.

O paradoxo que se estabelece entre o Nepotismo e o Princípio da Moralidade na Administração Pública é unânime no entendimento doutrinário, onde todos convergem para o mister que o agente público deve ter como alicerce, além de uma moral subjetiva, uma moral institucional. Maria Sylva Zonella Di Pietro assevera que: “Implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral institucional contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral administrativa, que é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário.” Por essa óptica, o presente artigo tem por objetivo conceituar o nepotismo, bem como elencar os dispositivos que prezam pelo desaparecimento dessa conduta dentro da Administração Pública.

 

2. DESENVOLVIMENTO
2.1 – NEPOTISMO – CONCEITO

O Nepotismo é o favorecimento dos vínculos de parentesco nas relações de trabalho ou emprego, substituindo a avaliação de mérito para o exercício da função pública pela valorização de laços de parentesco . Tal prática viola as garantias constitucionais de impessoalidade administrativa, na medida em que estabelece privilégios em função de relações de parentesco e desconsidera a capacidade técnica para o exercício do cargo público. [01]
Ademais, ele está estreitamente vinculado à estrutura de poder dos cargos e funções da administração e se configura quando, de qualquer forma, a nomeação do sínodo ocorre por influência de autoridades ou agentes públicos ligados a esse servidor por laços de parentesco. Situações de nepotismo só ocorrem, todavia, quando as características do cargo ou função ocupada habilitam o agente a exercer influência na contratação ou nomeação de um servidor. Dessa forma, na nomeação de servidores para o exercício de cargos ou funções publicas, a mera possibilidade de exercício dessa influencia basta para a configuração do vício e para a configuração do nepotismo. Percebe-se que, configurada tal conduta, há, expressa e claramente, uma violação aos princípios da Administração Pública, ensejados na art.37, caput, da Constituição Federal de 1988 , onde aduz que:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […]”.

Indubitavelmente, a prática do nepotismo fere diretamente ao Princípio da Impessoalidade, uma vez que este apregoa a proibição da não discriminação, seja para beneficiar ou prejudicar terceiros através das condutas administrativas, ou seja, o administrador não pode buscar interesses pessoais, os quais se materializam na concretização do nepotismo. Sobre o assunto, Maria Sylva Zonella Di Pietro elucida de maneira clara que:

No primeiro sentido, o principio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre a interesse público que tem que nortear o seu comportamento. (…) os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato” [02]

Ou seja, consoante ao conceito supramencionado, os atos da administração devem ser pautados sobre o Princípio da Impessoalidade – além dos demais princípios presentes no caput do art. 37, CF/88 – como garantia da adequada interpretação das regras. Ainda sobre o principio da impessoalidade, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que:

“Nele se traduz a ideia de que administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou não. Nem favoritismo, nem perseguições são toleráveis . Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O Principio em causa não é senão o próprio Princípio da Igualdade ou Isonomia. Está consagrado explicitamente no art. 37, caput, da Constituição. Além disso, assim como ‘ todos são iguais perante a lei’ , a fortiori teriam de sê-lo perante a administração” [03]

Assim, em síntese, o nepotismo é, pois, a nomeação ou contratação de parentes de agentes públicos para ocupar cargos na Administração Pública, sem prestação de concursos públicos, ferindo princípios constitucionais – em especial, o Princípio da Impessoalidade.

 

2.2 LEGISLAÇÕES PARALELAS À SÚMULA VINCULANTE Nº 13

Além da Constituição Federal de 1988 ensejar no seu art.37, caput, os princípios que norteiam a Administração Pública, tanto o Poder Executivo como o Judiciário propuseram, por meio de decretos e resoluções, regras que condenavam a prática do nepotismo. Sob a competência da União, tem-se a lei N. 8112, de 1990, que trata do regime jurídicos dos servidores públicos civis da União, autarquias, inclusive as especiais, e as Fundações Públicas Federais. De acordo com a art. 117, inciso VIII, da referida Lei:

“ Ao servido é proibido : (…) VIII – Manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente de até segundo grau civil;”

Como frisada na jurisprudência a seguir, em decisão proferida pelo TRF-1, a prática do nepotismo pelos servidores civis da União vai de encontro aos princípios administrativos:

CIVIL. IMPROBIDADE. LEI 8429/92. LEI 8.112/90. CARGO EM COMISSÃO. GERÊNCIA GERAL DA ANVISA. COMPANHEIROS. NEPOTISMO CONFIGURADO. 1. Não é inepta a petição inicial que contém a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa, hábil para propiciar o pleno exercício do contraditório e do direito de defesa. 2. Os cargos em comissão dispostos na Administração Pública são de livre nomeação, pautados pela confiança. O art. 117, inciso VIII, da Lei n.º 8.112/90 (diploma legal aplicado aos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, ocupantes de cargo público de caráter efetivo ou em comissão) dispõe que é vedado ao servidor “manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil”. 3. Ainda que não haja lesão ao erário, já que as quantias recebidas foram a contraprestação do serviço prestado, tal constatação é irrelevante, pois que a acusada obteve acesso a cargo comissionado em razão da influência direta de seu companheiro, que era responsável pela seleção, o que afronta os princípio da moralidade e da finalidade. 4. Apelação parcialmente provida. (TRF-1 – AC: 21058 DF 0021058-35.2007.4.01.3400, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL TOURINHO NETO, Data de Julgamento: 25/03/2013, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: e-DJF1 p. de 12/04/2013)

Para o Ministério Público, o Conselho Nacional do Ministério Público proferiu as resoluções: N. 01, de 07 de setembro de 2005, que aduz em seu art. 1º que: “é vedada a nomeação ou designação, para os cargos em comissão e para as funções comissionadas, no âmbito de qualquer órgão do Ministério Público da União e dos Estados, de cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros;

N. 07, de 17 de abril de 2006, que resolve, em seu art. 1º: “aplicam-se aos servidores ocupantes de cargos de direção dos órgãos do Ministério Público da União e dos Estados as vedações fixadas para seus membros pela resolução nº 01/05.”;

N. 21, de 19 de junho de 2007, que veda a admissão por órgãos do Ministério Púbico, de servidores cedidos ou postos à disposição por outros órgãos, que sejam parentes de membros e servidores do Ministério Público e dá outras providências. Não obstante, o Conselho Nacional de Justiça se posicionou diante de tal prática – nepotismo – promulgando a Resolução nº 07, de 8 de outubro de 2005, a qual disciplina o exercício de cargos, empregos e funções por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direção e assessoramento, no âmbito dos órgãos do Poder Judiciário e dá outras providências. Ainda sobre a Resolução n. 07 do CNJ, tem, em seu artigo 1º: “É vedada a prática de nepotismo no âmbito de todos os órgãos do Poder Judiciário, sendo nulos os atos assim caracterizados“.

Várias foram as críticas a respeito da constitucionalidade dessa resolução, mas em decisão monocrática, proferida pelo TJ-MG, tem-se que:

AGRAVO INTERNO – DECISÃO MONOCRÁTICA – APELAÇÃO CÍVEL – SERVIDOR PÚBLICO: FUNÇÃO PÚBLICA – RESOLUÇÃO No 7 DO CNJ: CONSTITUCIONALIDADE – SÚMULA VINCULANTE. 1. O Supremo Tribunal Federal declarou, em ação direta de constitucionalidade (ADC), a constitucionalidade da Resolução no 7 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que proíbe o nepotismo no âmbito do Poder Judiciário Nacional. 2. A Súmula Vinculante no 13 veda o nepotismo em qualquer dos poderes da União, dos estados, do distrito federal e dos municípios. 3. Nega-se provimento de plano a recurso interposto em confronto manifesto com jurisprudência de tribunal superior. (TJ-MG – AGV: 10024069880375002 MG , Relator: Oliveira Firmo, Data de Julgamento: 28/01/2014, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/02/2014)

Conclui-se, pois, que além do rol de vedações impostas pela Constituição Federal à prática do nepotismo, são nítidas as propostas de ambos os poderes a fim de que alcance o detrimento de tal conduta. Como assevera Fernanda Marinela:

“Esses diplomas proíbem a presença do cônjuge, companheiro, ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou juízes vinculados ao tribunal, assim como de qualquer servidor ocupante de cargo de direção ou assessoramento, para exercer cargo em comissão ou função de confiança, para as contratações temporárias e para as contratações diretas com dispensa ou inexigibilidade em que o parentesco exista entre os sócios, gerentes ou diretores da pessoa jurídica.” [04]

Entretanto, mesmo com todo esse rol de dispositivos criados a fim de inibirem o nepotismo na Administração Pública, a prática relutava em permanecer. Em agosto de 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Súmula Ninculante N. 13, que tem como finalidade impedir o nepotismo em todos os órgãos do Estado, seja da administração direta ou indireta.

 

2.3 – SÚMULA VINCULANTE Nº 13

A inexistência de lei impeditiva da prática do nepotismo levou o plenário à discussões acerca do tema e, consequentemente, à edição da referida súmula vinculante. Entretanto, vale ressaltar que a falta de lei não torna lícita a contratação de parentes, uma vez que a Administração Pública deve pautar-se em consonância com o Princípio da Moralidade, que exige um comportamento ético e honesto do agente. Assim, o mesmo órgão de cúpula, guardião da Constituição Federal, analisando o Princípio da Moralidade, afirmou que: “Poder-se-á dizer que apenas agora a Constituição Federal consagrou a moralidade como principio de administração pública (art 37 da CF). isso não é verdade. Os princípios podem estar ou não explicitados em normas. Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos, implícitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. O só fato de um princípio não figurar no texto constitucional, não significa que nunca teve relevância de principio. A circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o principio da moralidade não significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral.

Como ensina Jesus Gonzales Perez “el hecho de su consagracion em uma norma legal no supone que com anterioridad no existiera, ni que por tal consagración legislativa haya perdido tal carácter” (El principio de buena fé em el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princípios gerais de direito existem por força própria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem a figurar em texto constitucional ou legal não lhes retira o caráter de principio. O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César”. [05]

Como visto, o agente público deve primar por uma Administração Pública transparente, limpa e objetiva, tendo como alicerce os princípios que norteiam essa administração. Todavia, por ser um país de extensão territorial continental, o Brasil sempre se mostrou diante de empecilhos administrativos, como corrupção, nepotismo e improbidade administrativa, uma vez que a grande extensão territorial dificulta a fiscalização do mesmo. Mas os governos mostram-se, a cada dia, preocupados com essas mazelas e buscam, por meio de dispositivos já mencionados, inibi-las.

Assim, a Súmula Vinculante nº 13 do STF aduz que: a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 3º grau inclusive, de autoridade nomeante ou servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante as designações recíprocas, viola a Constituição Federal de 1988.

Para uma melhor compreensão didática, temos, segundo o enunciado supramencionado que: PARENTE EM LINHA RETA PARENTE COLATERAL PARENTE POR AFINIDADE (FAMILIARES DO CÔNJUGE) 1º GRAU Pai, mãe e filho(a). Padrasto, madrasta, enteado, sogro, genro e nora. 2º GRAU Avô, avó e neto(a). Irmãos. Cunhado, avô e avó do cônjuge. 3º GRAU Bisavô, bisavó e bisneto(a) Tio(a) e sobrinho(a) Cocunhado. [06] Vale frisar que, na parte final da súmula, quando menciona “[…] compreendido o ajuste mediante designações recíprocas […]”, a decisão sumular está atentando ao denominado nepotismo cruzado, o qual merece atenção ímpar.

 

2.4 – NEPOTISMO CRUZADO

Também denominado de nepotismo dissimulado ou de reciprocidade, é uma espécie de troca de favores, uma ajuste que garante nomeações recíprocas entre poderes do Estado. Mas de acordo com o inciso II do art. 2º da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça, é imprescindível a existência de “circunstâncias que caracterizem ajuste para burlar a regra do inciso anterior mediante a reciprocidade nas nomeações ou designações.”

Como aduz a doutrina, (Di Pietro, 2007: 199), a grande dificuldade com relação ao desvio de poder é a sua comprovação, pois o agente não declara a sua verdadeira intenção; ele procura ocultá-la para produzir a enganosa impressão que o ato é legal. [07]

 

2.5 – DECISÃO DO STF

Em decisão proferida pelo relator Ministro Menezes Direito, em 11 de fevereiro de 2009, ficam ressalvadas as nomeações realizadas para os cargos políticos de ministros do Estado, Secretário Estadual e Municipal.

AGRAVO REGIMENTAL EM MEDIDA CAUTELAR EM RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE IRMÃO DE GOVERNADOR DE ESTADO. CARGO DE SECRETÁRIO DE ESTADO. NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE Nº 13. INAPLICABILIDADE AO CASO. CARGO DE NATUREZA POLÍTICA. AGENTE POLÍTICO. ENTENDIMENTO FIRMADO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 579.951/RN. OCORRÊNCIA DA FUMAÇA DO BOM DIREITO. 1. Impossibilidade de submissão do reclamante, Secretário Estadual de Transporte, agente político, às hipóteses expressamente elencadas na Súmula Vinculante nº 13, por se tratar de cargo de natureza política. 2. Existência de precedente do Plenário do Tribunal: RE 579.951/RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE 12.9.2008. 3. Ocorrência da fumaça do bom direito. 4. Ausência de sentido em relação às alegações externadas pelo agravante quanto à conduta do prolator da decisão ora agravada. 5. Existência de equívoco lamentável, ante a impossibilidade lógica de uma decisão devidamente assinada por Ministro desta Casa ter sido enviada, por fac-símile, ao advogado do reclamante, em data anterior à sua própria assinatura. 6. Agravo regimental improvido” (fl. 21).

 

3. CONCLUSÃO

Após o esmiuçar do tema, percebe-se que o nepotismo é prática abusiva, partida de um agente público para favorecimento de parentes dentro da Administração Pública. Tal conduta existe há muito e como foi visto, os governos estão cada vez mais preocupados em coibir esse empecilho que satura e retarda todo o sistema administrativo.

Conclui-se, pois, que a luta para o detrimento dessa prática deve ser árdua e compromissada, haja vista que, devido à sua grande extensão territorial e, consequentemente, grande ramificação de cargos administrativos, o Brasil e seus governantes esbarram na dificuldade desmascarar essa prática que muitas vezes encontra-se camuflada. Assim, a moralidade deve prevalecer dentro da Administração Pública, norteando os atos e os agentes administrativos, a fim de que o nepostismo se desmaterialize e torne-se apenas mais um capítulo da história brasileira. Bom para o Brasil. Bom para os brasileiros.

 


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo:Atlas, 2007

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 1ª ed. Salvador: Juspodivm, 2005.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005.

*Araújo Neto é acadêmico de direito na UESPI.

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