Um assunto de suma relevância no desenvolvimento do espaço urbano das cidades refere-se à discussão da modificação ou de cancelamento de loteamento anteriormente aprovado pelo órgão municipal que não chegou a ser efetivamente implantado.
O espaço urbano pode ser parcelado, mediante a aprovação de loteamento ou de desmembramento, a teor do art. 2º da Lei 6.766/79. O desmembramento consiste na subdivisão do imóvel em lotes destinados à edificação com aproveitamento do sistema viário existente, de sorte que os particulares podem ter acesso as áreas subdivididas, utilizando-se das vias públicas já existentes. O loteamento consiste na subdivisão do imóvel em lotes destinados à edificação com abertura de novas vias públicas de circulação, de sorte que os particulares somente podem ter acesso às áreas subdivididas com a abertura de novas vias públicas (construção, modificação ou ampliação de ruas).
Em todos os municípios brasileiros, o parcelamento normal do solo urbano, especialmente nos grandes espaços, se operou com a implantação de loteamentos, com o surgimento de áreas privativas particulares edificáveis (lotes) e de espaços de vias públicas de circulação (ruas) e de equipamentos urbanos e comunitários.
Diante da importância social e jurídica da regulação do espaço urbano, a Lei 6.766/79 exige que o Loteador execute toda a infra-estrutura básica do projeto urbanístico do loteamento, mediante a implantação de equipamentos urbanos consubstanciados em vias de circulação (ruas), esgotamento sanitário, escoamento das águas pluviais, iluminação pública, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar, e a destinação de áreas voltadas a equipamentos urbano e comunitário (educação, cultura, saúde, lazer e similares).
Por ocasião do registro do loteamento perante o Cartório de Registro de Imóveis competente, haverá a subdivisão do imóvel em áreas privativas (lotes) pertencentes ao loteador, passíveis de alienação aos particulares em geral, e em áreas que passarão a ser consideradas públicas pertencentes ao Poder Público municipal (vias públicas de circulação, equipamentos urbanos e comunitários, etc).
A Lei 6.766/79, em dispositivo previsto no art. 9º, passível de discussão quanto à sua conveniência e eficácia, estabelece o projeto e o partido urbanístico do loteamento devem apontar cronograma de execução das obras com duração máxima de 4 (quatro) anos.
Hipoteticamente, o loteamento deve ser aprovado pelo órgão local, registrado perante o Cartório de Registro de Imóveis, e executado com a conclusão das obras de infra-estrutura e venda dos lotes, considerando-se implantado quando as vias de circulação, praças e espaços comunitários livres passam a integrar a cidade, em que a população passa a exercer o uso sobre bens públicos.
Há casos em que, por razões de ilegalidade na aprovação ou de conveniência dos interesses jurídicos, o loteamento poderá ser modificado ou cancelado. Por exemplo: loteamento registrado que não teve seu partido urbanístico (lotes e áreas institucionais) implantado, ou loteamento que somente foi implementado parcialmente.
Os interesses jurídicos envolvidos referem-se ao loteador, ao(s) adquirente(s) de lote(s) e à Prefeitura, ente público responsável pelo desenvolvimento e regulação do solo urbano no âmbito dos Municípios (CF, arts. 30 e 184), e devem permitir a análise se o parcelamento do solo urbano pelo loteamento teve ou não o condão de integrá-lo ao ambiente da cidade.
A Lei 6.766/79, em seu art. 23, permite que o registro do loteamento possa ser cancelado nas hipóteses de decisão judicial, de requerimento do loteador, com anuência da Prefeitura, enquanto nenhum dos lotes tenha sido comercializado, e de requerimento conjunto do loteador e dos adquirentes de lotes com a anuência da Prefeitura, e, em seu art. 28, permite a modificação ou cancelamento parcial do loteamento, mediante requerimento do loteador e dos adquirentes de lotes atingidos pela alteração com a aprovação da Prefeitura.
Em casos de loteamentos registrados, mas que cujos espaços privativos e públicos não tenham sido efetivamente implantados, discute-se se, havendo acordo do loteador e dos eventuais adquirentes de lotes, a Prefeitura teria a discricionariedade ou o dever em anuir com o pedido de modificação ou cancelamento.
A Lei 6.766/79, em seu art. 23, §1º, claramente opta pela prevalência de um ato administrativo vinculado, ao preceituar que “A Prefeitura e o Estado só poderão se opor ao cancelamento se disto resultar inconveniente comprovado para o desenvolvimento urbano ou se já se tiver realizado qualquer melhoramento na área loteada ou adjacências”.
Conforme lição de Toshio Mukai, Alaor Caffé Alves e Paulo José Vilela Lomar, “o §1º [do art. 23 da Lei 6.766] atribuiu uma discricionariedade restrita à Prefeitura e ao Estado para se opuserem ao cancelamento do registro do parcelamento. Poderão considerar inconveniente este cancelamento desde que o justifiquem e comprovem com base, unicamente, no prejuízo para o desenvolvimento integrado do município, seja em pareceres formulados por especialistas, tais como urbanistas, sociólogos, economistas, sanitaristas, engenheiros e outros similares” (Loteamentos e Desmembramentos Urbanos – Sugestões Literárias, 1ª ed., p. 122-123).
A propósito, considerando que a atuação do poder público está voltada aos interesses públicos e coletivos, a Prefeitura somente poderá se opor ao pedido de modificação ou de cancelamento do loteamento, se e somente se houver demonstração concreta do inconveniente para o desenvolvimento urbano ou se já tiver sido realizada alguma melhoria urbana ou comunitária relevante nas áreas públicas, a teor do art. 23, §1º, da Lei 6.766/79.
Deve haver uma segregação entre loteamento implantado e loteamento não implantado, porque derivam deles distintos e às vezes inconciliáveis interesses jurídicos de todos os envolvidos no desenvolvimento do espaço urbano situado no município. Deve-se buscar, se possível for, a compatibilização dos interesses do loteador, dos eventuais adquirentes de lotes, e da municipalidade.
Em julgado recente (18.08.20), a 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, no RMS 60.343-SP, rel. Min. Moura Ribeiro, decidiu que, havendo requerimento do loteador e dos adquirentes de lotes, “a administração pública, segundo a lei, só pode se opor ao cancelamento quando houver comprovado inconveniente para o desenvolvimento urbano ou quando tiver sido realizado algum melhoramento no local”, o que reconhece a ocorrência de um poder vinculado da administração pública municipal, imposto pela Lei 6.766/79 em tema de cancelamento ou modificação de loteamento.
Por conseguinte, a Lei 6.766/79 reporta-se à hipótese de ato administrativo vinculado em que a negativa ao pedido de cancelamento pela Prefeitura somente deve ser reputada válida e regular, se amparada concretamente nos efeitos deletérios ao espaço urbano da cidade e ao seu regular desenvolvimento.
De outro lado, havendo sido implantados o loteamento e as áreas de equipamentos urbano e comunitário com a consecução dos fins públicos e coletivos, com a integração destes espaços à comunidade local, não há como a Prefeitura vir a autorizar a conversão das áreas públicas para o regime de direito privado, a partir de interpretação a contrario sensu do art. 23, §1º, da Lei 6.766/79.
Embora a Lei 6.766/79 permita, em hipóteses pontuais (arts. 23 e 28), a modificação ou cancelamento de loteamento, a atuação da Administração Pública sempre há de ser pautada no interesse público primário e em busca do interesse da coletividade voltados ao desenvolvimento do espaço urbano no município.
Se a área pública verde, criada por força do registro de loteamento, está alcançando os fins públicos voltados à qualidade de vida da coletividade, não há como a Prefeitura vir a atuar, in concreto, contra tais objetivos maiores, sendo considerado ilegal ato administrativo que permita a transferência ao regime privado área pública de uso comum prevista em loteamento. O dever de respeitar o projeto e memorial descritivo do loteamento registrado passa a ser primordialmente da Prefeitura, que não está autorizada a alterar a destinação das vias públicas para atender interesses particulares de grupo econômico (conferir dentre outros: STF, RE 577997-SP, rel. Min. Gilmar Mendes; STJ, REsp 1391271-RJ, rel. Min. Herman Benjamin).
Registrado o loteamento, quando o loteador efetua a venda ou o compromisso de compra e venda de lote, surge para o(s) adquirente(s) o direito subjetivo material de vir a se opor a quaisquer alterações que venham a descaracterizar o projeto do loteamento, notadamente os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.
Discute-se, ainda, se, em havendo o cancelamento ou modificação do loteamento nas hipóteses previstas na Lei 6766/79, em seus arts. 23 e 28, como se opera a transferência dos bens públicos em favor do loteador? Essa transmissão do regime do direito público ao do direito privado seria automática, e se opera com o registro do cancelamento do loteamento perante o Cartório de Registro de Imóveis, por força das disposições constantes da Lei 6.766/79, ou haveria a necessidade de, sem prejuízo do cancelamento do loteamento em si, edição de uma lei municipal para desafetar o bem público com vistas à sua alienação, por força da Lei 8.666/93, em seu art. 17?
As hipóteses da Lei 6.766/79 em que prevê o cancelamento ou modificação do loteamento fundam-se, dentre outros requisitos, na ausência de inconveniente para o desenvolvimento urbano da cidade ou quando não tenha sido implantado o parcelamento do solo por loteamento, inexistindo integração do espaço à comunidade local.
Assim, a despeito de registrado perante o Cartório de Registro de Imóveis, se o loteamento, por não ter sido implantado, não gerou efetivamente a integração das áreas institucionais e de equipamentos públicos à comunidade local, a transferência da propriedade das áreas públicas para o regime do direito privado se opera automaticamente por força do ato administrativo de cancelamento do loteamento nas hipóteses previstas na Lei 6.766/79, em seus arts. 23 e 28, ao ser levado a registro perante o Cartório de Registro de Imóveis competente.
De outro lado, se o loteamento teve suas áreas institucionais e públicas efetivamente implantadas, integrando o cenário da comunidade local, a Prefeitura deve se opor ao pedido de cancelamento, amparando-se no aspecto local do desenvolvimento urbano e na prevalência do interesse público primário.
Vale dizer, se o caso concreto atrair o cancelamento ou modificação do loteamento, nas hipóteses previstas na Lei 6.766/79, em seus arts. 23e 28, a transferência das áreas do direito público para o regime do direito privado se opera por força do registro do ato administrativo de cancelamento do loteamento perante o Cartório de Registro de Imóveis, não havendo a necessidade de edição de lei para fins de desafetação.
Do contrário, as regras previstas na Lei 6.766/79, em seus arts. 23 e 28, seriam absolutamente inócuas, dentro da regra hermenêutica de que a lei não contém palavras inúteis. Sendo assim, o cancelamento ou modificação de loteamento, quando não implantado, se submete unicamente às regras da Lei 6.766/79, sendo desnecessária a edição de Lei para a desafetação dos bens públicos.
Em outros termos, entende-se que a doação realizada pelo Loteador das áreas em favor da Prefeitura, por ocasião do registro do loteamento, é realizada sob a condição resolutiva de serem efetivamente implantados o loteamento e as áreas de vias circulação e de equipamentos urbanos e comunitários. Cancelado o loteamento, sem que haja prejuízo ao desenvolvimento urbano do município, por não ter havido a sua implantação, não verificando a causa da doação, desfeito ficará o negócio jurídico consubstanciado na doação, sem a necessidade da desafetação. Isso porque o cancelamento do loteamento reintegra as áreas de domínio público ao proprietário originário, por força das regras jurídicas previstas na Lei 6.766/79 (cf. José Afonso da Silva, Direito Urbanístico. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 337; e TJRJ, APL 0001328-47.2012.8.19.0031).
Em entendimento firmado pela a Corregedoria-Geral do TJSP, “a desafetação por ato do Poder Legislativo só seria exigível depois, num segundo tempo, quando efetivamente implantado o loteamento. Nesse caso a simples concordância do loteador e dos proprietários dos lotes que fossem atingidos já não mais seria suficiente, porque consumada a aquisição do domínio público sobre aqueles bens, a partir da sua implantação e consequente destinação dos bens ao uso comum do povo. Vê-se, pois, que se passível cancelamento ou de modificação, enquanto não implantado o loteamento, será o registro de um ato administrativo pendente que só produzirá efeitos após a implantação, quando então efetivamente os bens destinados ao uso público ingressarão no patrimônio municipal, quer porque já não mais possível modificar ou cancelar o loteamento, quer porque haverá a destinação desses bens ao uso comum do povo” (Decisões Administrativas da Corregedoria Geral da Justiça, 1995, ed. RT, Coordenador – Des. Antonio Carlos Alves Braga, p. 134/135).
Portanto, mesmo aprovado e registrado o parcelamento do solo urbano, mediante loteamento, perante o Cartório de Registro de Imóveis, o que dá ensejo ao ingresso das áreas institucionais e comunitárias ao regime do direito público, a Lei 6.766/79, buscando a implementação dos interesses coletivos do desenvolvimento urbano, permite o cancelamento e a modificação de loteamento efetivamente não implantado, em que as áreas institucionais e de equipamentos não se agregaram aos interesses comunitários, de sorte que a compatibilização dos interesses envolvidos (loteador, adquirentes de lotes e a Prefeitura) pode conduzir ao cancelamento ou à mudança do parcelamento do solo, sendo vedada a Prefeitura se opor ao pedido de cancelamento ou modificação do loteamento, quando não houver demonstração do inconveniente ao desenvolvimento urbano ou quando não realizado algum melhoramento na área loteada. Expedido o ato administrativo oriundo da Prefeitura pelo cancelamento ou pela modificação do loteamento, o seu registro perante o Cartório de Registro de Imóveis implica automaticamente a transmissão das áreas públicas ao regime do direito privado, sem a necessidade de edição de lei pela respectiva desafetação, sob pena de se considerarem inócuas as regras previstas na Lei 6.766/79.
Mestre e Doutor pela PUC-SP. Professor da graduação e do Mestrado na UFRN. Advogado.
