Não eram gigantes, sim Moinhos de Vento!

Miguel de Cervantes retratou o drama de Dom Quixote, bravo cavalheiro apaixonado, que digladia contra si mesmo, na interiorização de seus medos, suas angústias, seus sentimentos, com sua trajetória fenomenalmente digitada, para nós, por seu fiel escudeiro, Sancho Pança.

No Capítulo VIII Sancho narra as desventuras de seu mestre que, no delírio do enfrentamento de gigantes como bravo cavalheiro em resgate de sua donzela Dulcineia, quando, em verdade, Sancho via moinhos de vento, e não gigantes:

Mas suportaste com paciência augusta, porque teu escudo estava branco e nenhuma mancha sujava tua honra de cavaleiro. Todo o mundo se ria então de tuas façanhas imortais, mas que importava o seu riso? Tu vivias em teu mundo próprio, mundo distinto do dos outros; cada acontecimento se apresentava ante ti em cores e imagens particulares e quem se atreveria a sustentar que tuas visões eram piores que as dos outros? Tu vias gigantes, enquanto Sancho só percebia moinhos de vento, e considerando-se que a verdade absoluta não existe, já que aquilo que denominamos verdade está sempre determinado por nossas condições subjetivas, por nossa convicção interior, tua opinião não foi pior que a do bom Sancho.

Dom Quixote interpretava o mundo àsua maneira. Via o que seus olhos queriam ver; dava à realidade o conteúdo que lhe servia para o enredo de sua vida desgraçadamente amorosa, cabendo a Sancho, lhe pôr os pés na realidade.

Mas, eram moinhos. Essa realidade não se pode alterar. Pode-se dar nome e classificação diferente às coisas, mas não se altera em nada sua substância fenomenológica. Muda-se o mundo da linguagem, mas não o mundo ontológico do ente.

Pois bem. O precedente, pode-se passar a vida discutindo sua definição, porém não se pode ignorar o que dispõe a lei brasileira acerca do rol das decisões que possuem efeito vinculante:

Código de Processo Civil. Art. 927.  Os juízes e os tribunais observarão:

I – as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;

II – os enunciados de súmula vinculante;

III – os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos;

IV – os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;

V – a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados.

Para o direito brasileiro, e a partir do CPC de 2015, as decisões que preencham tais requisitos formais de processamento formam precedentes de aplicação obrigatória, de acordo com o artigo anterior.

Ocorre que, em data recente, o Congresso Nacional aprovou lei que altera a LIND – Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, para prescrever outras hipóteses nas quais decisões são vinculantes:

Art. 24.  A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.                 (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Parágrafo único.  Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.    

Observemos o que diz a lei. Para que o juiz ou autoridade administrativa faça a revisão de ato ou contrato administrativo, deve ser observada a orientação jurisprudencial firmada à época, seja entendimento judicial ou administrativo.

Na prática, com esse dispositivo, para benefício da Administração Pública, a lei criou hipótese de vinculação de decisões não contempladas no Código de Processo Civil, atribuindo contexto de precedente à corrente majoritária judicial ou administrativa.

Além de contrariar o disposto no CPC quanto às decisões vinculantes, o legislador também coloca em xeque enunciado de súmula do Supremo Tribunal Federal que dispõe a respeito da anulação dos atos de ofício pela autoridade administrativa:

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Se com a nova lei passa a valer o entendimento administrativo em vigor a respeito de determinado ato ou contrato, a anulação de ofício se afunila, porque para anular o ato a autoridade deverá rever seu posicionamento, e, para haver a mudança de entendimento, o perfilhamento deve ser contemporâneo ao ato.

Aqui acolá, os precedentes que vimos no CPC já não são precedentes, porque a eles foram equipados atos administrativos de entendimento adotado à época da celebração do ato, mitigando, em proveito do administrador público e em prejuízo do administrado, o rol de decisões obrigatórias.

Já não eram precedentes, mas decisões administrativas, assim como os gigantes de Dom Quixote eram apenas moinhos de vento, como advertiu Sancho ao seu bravo cavalheiro, vejamos:

— Quais gigantes? — disse Sancho Pança.
— Aqueles que ali vês — respondeu o amo — de braços tão compridos, que alguns os têm de quase duas léguas.
— Olhe bem Vossa Mercê — disse o escudeiro — que aquilo não são gigantes, são moinhos de vento; e os que parecem braços não são senão as velas, que tocadas do vento fazem trabalhar as mós.
— Bem se vê — respondeu D. Quixote — que não andas corrente nisto das aventuras; são gigantes, são; e, se tens medo, tira-te daí, e põe-te em oração enquanto eu vou entrar com eles em fera e desigual batalha.

Cristiano Quinaia

Mestre em Direito - Sistema Constitucional de Garantia de Direitos (Centro Universitário de Bauru). Especialista LLM em Direito Civil e Processual Civil. Advogado.