Limites jurídico-constitucionais à Lei Orgânica Municipal

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1. Introdução – a autonomia municipal

A Constituição de 1988 inovou ao colocar os municípios como parte integrante da Federação brasileira, considerando-os como entes federados, conferindo autonomia e reconhecendo seu papel como parte da nação, até porque muitas municipalidades precederam a própria formação da nacionalidade brasileira.

A atual Constituição da república brasileira foi elaborada em meio ao processo de democratização após anos de autocracia militar, nos anos de 1987 e 1988. Nesse período, a elaboração da Carta Magna brasileira foi objeto de intensos debates, com a participação da população, de movimentos sociais e do lobby de diversos grupos.

Entre esses grupos havia o movimento chamado municipalista, o qual advogava por mais autonomia político-administrativa para os Municípios. Chegou até a haver um Partido Municipalista Brasileiro (fundado em 1985 e extinto em 1989) e uma Frente Municipalista Nacional, que militavam na causa da autonomia dos Municípios.

Somada a atuação desses grupos à democratite do período constituinte, teve-se como resultado uma grande normatização da Constituição sobre os Municípios – desde detalhadíssimas faixas populacionais para a fixação do número de vereadores até o estabelecimento de quais serviços públicos passaram a ser de competência dos municípios, os tributos que podem instituir e até mesmo pré-fixando dotações orçamentárias a certas áreas da administração municipal.

Contudo, essa normatização constitucional não serviu, de fato, para prestigiar os Municípios, como pretendiam os municipalistas, tornando-se, na verdade, uma forte amarra, com intrincadas e estreitas normas que os próprios Municípios não possuem competência para modificar. É por essa razão que autores como Hely Lopes Meirelles afirma serem os Municípios entidades de terceiro grau, pois seu poder vem somente após o da União federal e dos Estados Federados.

Ainda assim, a autonomia municipal é o princípio basilar do sistema federativo criado constitucionalmente em 1988.

2. Poderes municipais

A existência dos Poderes Legislativo e Executivo nos municípios é um dos principais marcos dessa autonomia, uma vez que garante a existência de autoridades políticas legitimamente eleitas unicamente para cuidar dos assuntos de interesse local.

Assim como ocorre com as casas do Congresso Nacional e com as Assembleias Legislativas dos Estados e do Distrito Federal, o Poder Legislativo possui duas funções principais: a legislativa e a fiscalizadora. Ou seja, ao mesmo tempo em que elaboram e alteram leis de interesse do município, os Vereadores desempenham a atividade de fiscalizar o Poder Executivo e a administração municipal. Ademais, é da competência da Câmara de Vereadores, na forma que a Lei Orgânica do município indicar, fixar seu próprio subsídio – e o do Prefeito.

Já o Prefeito, titular do Poder Executivo Municipal, representa a autonomia organizacional e administrativa do Município. Ainda que as municipalidades não gozem de grande autonomia política, pois sua estrutura política já é bastante delimitada pelo desenho constitucional da Constituição nacional e pela Constituição do respectivo estado (como iremos demonstrar), os Municípios são entidades autônomas do ponto de vista administrativo.

Sua autonomia é, porém, uma autonomia teleologicamente limitada: tem um fim específico que a justifica, como diz Pinto Ferreira: “O Município é uma entidade de direito público, dotada de autonomia política para a realização dos seus fins locais”.

O Prefeito, auxiliado pelo Vice-Prefeito e por Secretários Municipais, encabeça essa autonomia político-administrativa, pois estabelece as políticas públicas a serem desenvolvidas no âmbito local, e, com o acordo da Câmara Municipal (através de uma relação de interdependência, ou independência harmônica) estabelece os orçamentos para a realização das atividades administrativas da municipalidade.

3. A Competência Municipal de elaboração da Lei Orgânica do Município

A maior demonstração da autonomia municipal, no entanto, é a competência concedida pelos constituintes de 88 aos Municípios para elaborar e aprovar (e, obviamente, modificar) sua própria lei fundamental – a Lei Orgânica Municipal.

Quanto a essa competência dos Municípios, temos a brilhante e realista colocação de Pinto Ferreira, o qual, ao comentar a Constituição, afirmou que: “O Município agora tem o quase equivalente a uma constituinte, que o povo já começou a chamar de constituinte municipal, embora um tanto indevidamente”.

Essa inadequação terminológica se dá por conta da determinação da Constituição Federal e do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que concederam poderes constituintes às Assembleias Legislativas dos Estados, e poderes de auto-organização aos Municípios, estes por meio de suas Câmaras de Vereadores, devendo as Leis Orgânicas de todos os Municípios serem aprovadas e devidamente promulgadas em, no máximo, um ano e meio após a promulgação da Constituição Federal.

Esse é o comando da Constituição:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
E, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determina-se o seguinte:
Art. 11 Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.

De ambos dispositivos originários da Constituição emanam certos princípios e regras que devem ser seguidos não somente no momento do exercício da produção legislativa no âmbito municipal, como também no momento de interpretar o resultado dessa mesma produção, inclusive para fins de controle da constitucionalidade (federal e estadual) dos atos do Poder Legislativo Municipal.

A primeira observação que se deve fazer é quanto à natureza do poder que possuem os Municípios de criar e alterar as normas de suas Leis Orgânicas.

Esse poder não confunde-se com o Poder Constituinte, aquele poder originário e inicial, ou, nas palavras de José Afonso da Silva, “aquela energia capaz de organizar política e juridicamente a Nação” .
Também não se confunde com o chamado Poder Constituinte Decorrente, que é o poder concedido pela autoridade constituinte originária do Estado Soberano aos Estados-membro da Federação, para que estes elaborem suas próprias constituições. Esse poder decorrente foi expressamente concedido pela Assembleia Nacional Constituinte aos Estados brasileiros no art. 11, caput, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Além disso, em outros dois dispositivos os constituintes fizeram menção expressa à autoridade estadual à qual delegaram poderes constituintes como “Assembleia Estadual Constituinte.

O mesmo não ocorreu com os Municípios, que são entidades de terceiro grau em autonomia federativa, como afirmou o já citado Hely Meirelles. A Constituição apenas determinou que as Câmaras Municipais elaborassem as Leis Orgânicas de seus respectivos Municípios.

Não há menção a constituintes municipais, nem a poderes constituintes conferidos às Câmaras Municipais, como bem notou o também já citado Pinto Ferreira.

De certa forma, pode-se dizer que o poder concedido aos Municípios para elaborarem a Lei Orgânica Municipal é um indicativo de autonomia, já que essa é a única Lei Orgânica (além da Distrital) elaborada e aprovada pelo próprio ente a ela subordinado. O mesmo não acontece, por exemplo, com a Lei Orgânica do Ministério Público, da Defensoria Pública, a Lei Orgânica da Magistratura, a Lei Orgânica do Distrito Estadual de Fernando de Noronha, etc.

Por outro lado, as Leis Orgânicas Municipais encontraram, como já dito, uma série de limitações normativas, pois muitos temas já são regulados pela Constituição Federal e pelas Constituições Estaduais, sobrando pouco espaço para inovação por parte das Câmaras Municipais. Inclusive, tanto no texto permanente da Constituição (art. 20, caput) quanto no ADCT (art. 11, Parágrafo único) os constituintes brasileiros fizeram questão de ressaltar que, em seu labor, as Câmaras Municipais deveriam atender e respeitar o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.

Ademais, os mesmos artigos 29 da Constituição e 11 do ADCT preveem regras procedimentais específicas para a elaboração das Leis Orgânicas pelas Câmaras Municipais. A Lei Orgânica deveria ser aprovada em dois turnos de votação e discussão, com um intervalo mínimo de dez dias entre os turnos, e, em ambos, a Lei deveria ser aprovada por dois terços dos vereadores.

4. As Leis Orgânicas na ordem jurídica constitucional

A regra constitucional para a aprovação das Leis Orgânicas Municipais, acima referida, é por demais importante, inclusive para compreender o sistema de hierarquia das normas jurídicas (princípio geral do direito) no âmbito municipal.

Considerando que a Lei Orgânica Municipal é a Lei fundamental do Município, todas as de mais espécies de normas legais produzidas pelos Municípios são hierarquicamente inferiores a essa Lei Maior, tanto do ponto de vista material quanto do ponto de vista formal.

Se materialmente, a subordinação das Leis municipais (sejam elas complementares, ordinárias, delegadas, etc.) significa apenas que estas não poderão dispor de forma contrária a o que está previsto na Lei Orgânica, sob a perspectiva formal a subordinação se dá em dois aspectos.

Primeiro, tais leis deverão seguir os procedimentos de elaboração previstos na Lei Orgânica (inclusive quanto ao quórum de aprovação). E, além disso, o processo de criação e modificação da Lei Orgânica deve ser mais rigoroso que aquele exigido pela Constituição Federal para a criação e modificação das demais leis, como forma de resguardar a supremacia da Lei Orgânica.

E é interessante notar que a Constituição Federal, em seu art. 29, impôs explicitamente um quórum de aprovação das Lei Orgânicas: dois terços dos membros da Câmara Municipal. Por isso, entende-se que a Constituição nacional obriga a que a própria Lei Orgânica determine quórum de aprovação inferior a dois terços para todas as demais normas aprovadas pelo legislativo municipal.

Também deve ser levado em consideração o fato de que a competência da Câmara Municipal para dispor sobre a Lei Orgânica do Município é semelhante à competência do Congresso Nacional para dispor sobre a Constituição Federal – essa competência é exercida exclusivamente por esses órgãos legislativos, sendo admitida a proposição de Emenda por parte de agentes externos aos Parlamentos.
A competência constitucional de reforma do Congresso Nacional não possibilita a esse órgão a alteração de princípios constitucionais sensíveis. As Emendas à Constituição aprovadas pelo Congresso Nacional não podem, portanto, se sobrepor às Cláusulas Pétreas da Constituição.

Da mesma forma, as Assembleias Estaduais tem a competência de aprovar Emendas à Constituição do respectivo Estado, mas tais Emendas possuem uma dupla limitação: não poderão dispor contrariamente a o que foi estabelecido na Constituição Federal e a suas próprias normas pétreas.

Seguindo esse raciocínio, as Leis Orgânicas são Leis fundamentais de um ente federado de terceiro grau, devendo obediência, portanto, à Constituição Federal e à Constituição Estadual respectiva. Por sua vez, as Emendas à Lei Orgânica estão vinculadas às Constituições nacional e estadual e a possíveis cláusulas pétreas das Leis Orgânicas Municipais, o que inclui, necessariamente, o princípio geral do direito de hierarquia das normas, como já referido.

5. Considerações finais

Como dito no início, os Municípios receberam maior autonomia na Constituição de 1988, autonomia que se demonstra pela existência de um Governo Municipal e de um verdadeiro parlamento, a Câmara Municipal.

Entre as competências da Câmara Municipal destaca-se a competência para elaborar e modificar a Lei Orgânica do Município, Lei Fundamental que desempenha papel semelhante ao de uma Constituição.

A autonomia municipal, contudo, é limitada, não apenas pela regulação sobre a organização municipal contida na Constituição Federal, mas pela própria lógica do Direito.

O Município é ente político-administrativo de terceiro grau, devendo submissão às normas Constitucionais federais e estaduais, tanto na aprovação das Leis Orgânicas originárias quanto na alteração dessas mesmas Leis.

 

 

Referências
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000.
FERREIRA, Pinto. Manual de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1992.
SILVA, José Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular. São Paulo: Malheiros, 2000.

Renan Apolônio

Advogado, formado pela Faculdade de Direito do Recife, aluno de pós-graduação em Direito Constitucional pela Faculdade LEGALE.

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