Improbidade Administrativa: Conceito Jurídico Divergente

Em tempos em que o país vive uma onda de corrupção a improbidade administrativa tem ganhado o cenário jurídico nacional e tem sido amplamente discutida na doutrina e jurisprudência.

Em linhas gerais, a improbidade administrativa corresponde a utilização da função pública para obter vantagem ilegal ou imoral, em proveito próprio ou de terceiros, com expressa violação as regras e princípios que regem todas as atividades estatais, resultando ou não em prejuízo patrimonial, conforme preconiza o artigo 37, §4º, da Constituição da República e a Lei nº 8.429/1992.

Acerca do tema improbidade administrativa um dos embates doutrinários mais relevante e não pacificado é a sua conceituação jurídica.

Como é cediço, o legislador constitucional ao determinar a punição dos agentes públicos por atos ímprobos não forneceu ao interprete da lei o conceito de improbidade administrativa ficando a cargo da doutrina fazê-lo.

Entretanto, os doutrinadores não chegaram a um consenso sobre a definição e delimitação do termo improbidade administrativa dando margem ao surgimento de duas importantes correntes doutrinárias que realizam a conceituação a partir da relação entre o princípio da moralidade administrativa e o princípio da probidade administrativa.

O princípio da moralidade administrativa tem previsão no artigo 37, caput, da Constituição da República, e corresponde ao centro de vedação à prática de atos de improbidade, exprimindo um dever da Administração Pública e sendo classificado pela doutrina como um pressuposto informativo dos demais princípios.

Em que pese, o princípio da moralidade administrativa possua conceito vago, sendo, por vezes, interpretado como um dever de justiça, dignidade, honestidade, lealdade e boa-fé, a sua aferição é objetiva, pois basta que se confronte o ato administrativo ou a conduta do agente com as regras éticas retiradas da disciplina interna da Administração Pública onde se deve fixar uma linha divisória entre justo e injusto, moral e imoral, honesto e desonesto, nas palavras de Wallace Paiva Martins Júnior [1].

Por sua vez, o princípio da probidade administrativa pode ser delineado como uma demonstração da honestidade do agente público no exercício da atividade administrativa, sua integridade de caráter e retidão.

A primeira corrente, defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro [2] e Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves [3] estabelece o conceito de improbidade administrativa a partir da autonomia entre os princípios da moralidade e da probidade administrativa, baseada não somente no próprio texto constitucional e leis infraconstitucionais que trataram ambos como institutos autônomos (artigo 37, caput e §4º, da Constituição Federal, artigo 3º, da Lei nº 8.666/93, artigo 2º, caput e parágrafo único, inciso IV, da Lei nº 9784/99, dentre outros), mas também, e, sobretudo, na análise da probidade e da moralidade quando da prática de um ato ilícito.

Em verdade, enquanto princípios a probidade e a moralidade traduzem o mesmo interesse, qual seja, a preservação do interesse público por meio do respeito aos valores éticos e morais, embora sejam autônomos entre si.

Ao passo que, quando um agente público pratica ato ilícito (improbidade administrativa) no exercício da função administrativa, a moralidade e a probidade ganham proporções diversas, ficando a primeira absorvida pela segunda que se torna mais ampla, isto é, os atos ímprobos abrangem não só os atos ilegais, mas também os imorais.

Destarte, a violação à moralidade administrativa é apenas uma das hipóteses de atos de improbidade descritos na Lei nº 8.429/92, razão pela qual essa corrente entende que a moralidade administrativa e probidade administrativa são institutos principiológicos autônomos.

A segunda corrente doutrinária, defendida por José Afonso da Silva [4] , entende a improbidade administrativa a partir da subordinação do princípio da probidade administrativa ao princípio da moralidade, ou seja, a probidade administrativa seria um subprincípio da moralidade.

Para essa corrente, embora o princípio da probidade administrativa possua contornos próprios, ele é decorrente do princípio da moralidade e norteado pelos mesmos valores, possuindo uma função instrumentalizadora da moralidade administrativa a fim de garantir o respeito as regras e princípios que regem a Administração Pública, num controle preventivo. Já no controle repressivo a violação à probidade, ou seja, a improbidade administrativa significa uma imoralidade administrativa qualificada, expressão empregada por José Afonso da Silva.

Dentre as correntes doutrinárias acima expostas a mais amplamente aceita é a defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, que ao estabelecer as diferenciações e autonomia entre os moralidade e probidade administrativa, melhor fornece elementos para interpretação do texto constitucional e da Lei nº 8.429/92.

Outra discussão importante para definir a conceituação e abrangência da improbidade administrativa é a autonomia entre os princípios da legalidade em sentido estrito e da moralidade administrativa.

O princípio da legalidade em sentido estrito a que está sujeita a Administração Pública tem previsão no artigo 37, caput, da Constituição da República, e corresponde a dizer que a Administração Pública só poderá fazer aquilo que a lei admitir, sob pena de sua inobservância acarretar a ilegalidade do ato e em consequência a nulidade.

Não obstante, o princípio da legalidade em sentido estrito e da moralidade administrativa não guardam hierarquia entre si, assim, enquanto a legalidade exige a adequação do ato à lei, a moralidade administrativa exige o cumprimento do dever de boa administração, sendo possível, portanto, que um ato praticado por agente público seja legal, mas não seja moral, bem como seja moral, mas não seja legal, podendo tanto em um como em outro caso ser considerado um ato ímprobo sujeito a Lei nº 8.429/1992.


Referências Bibliográficas

[1] JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

[2]DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014.

[3]GARCIA, Emerson; PACHECO, Rogério. Improbidade Administrativa. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

[4]SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

JÚNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2014.

OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua autonomia constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

 

 

Amanda Toneli
Amanda Toneli
Advogada, pós-graduanda em Direito Público. Apaixonada por Migrações e pelos Direitos Humanos.
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