Por Leandro Pereira Passos*
O presente artigo visa tratar do Imposto Sobre Grandes Fortunas, previsto no artigo 153, VII, da Constituição Federal, até hoje não regulamentado no ordenamento jurídico brasileiro, produzindo mínimos efeitos, tendo em vista sua natureza de norma de eficácia limitada. Referido imposto foi previsto pelo Poder Constituinte Originário e até o presente momento sofreu infrutíferas tentativas de instituição. Busca-se, através deste trabalho, entender as disposições doutrinárias sobre o referido imposto e suas tentativas de elaboração num contexto da crise capitalista nacional.
Introdução
Conforme o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal, existem cinco espécies tributárias no arcabouço constitucional brasileiro. Assim, para o início da explanação que será realizada, há de se considerar a chamada teoria pentapartida que elenca a existência dos seguintes tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.
As contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios são tributos muito pouco utilizados na prática nacional e por essa razão ganham um menor destaque na doutrina e jurisprudência nacional. Já os impostos, taxas e contribuições especiais dominam uma parte considerável dos manuais e cursos publicados. No que tange aos impostos, o Imposto Sobre Grandes Fortunas, único sem normatização, certamente é o tributo menos elucidado, apesar das tentativas já realizadas pelo Poder Legislativo no sentido de implementá-lo.
O presente artigo focará apenas no IGF, um dos impostos previstos na Constituição Federal, inserido no artigo 153, VII, da Carta Magna. Referida norma foi elaborada pelo Poder Constituinte Originário, ou seja, trata-se de texto original inserido quando da promulgação da Constituição. Os impostos, como bem salienta o artigo 16 do Código Tributário Nacional, são tributos que independem de qualquer atividade específica com relação ao contribuinte, existindo uma distribuição de competências constitucionais acerca de quais entes podem legislar sobre o assunto – no caso do IGF, essa competência é atribuída à União.
Referido imposto necessita, para a elaboração de suas diretrizes básicas, de Lei Complementar, ou seja, de aprovação pela maioria absoluta do Congresso, consoante previsão do artigo 69 da Lei Maior. Por conseguinte, trata-se de norma a ser criada com parâmetros mais rigorosos do que o quórum de maioria simples exigida pelas Leis Ordinárias.
O texto constitucional, ao submeter o comando do art. 153, VII, a uma lei infraconstitucional integrativa, inseriu-o nas chamadas normas constitucionais de eficácia limitada ou de aplicabilidade diferida, dotando-o de aplicabilidade reduzida, mediata e indireta. Assim, trata-se de norma que, apesar de previsão constitucional expressa, não possui o efeito desejado num momento de crise do capitalismo nacional.
Tendo em vista as infrutíferas tentativas legislativas já realizadas para a instituição do IGF, focando-se no cenário de crise do atual modelo econômico a demandar novas receitas e no pouco espaço concedido ao tributo pela doutrina, o presente trabalho pretende fomentar o debate acerca do referido tributo.
O tratamento doutrinário do IGF
Uma primeira indagação para a instituição do tributo é o que seria uma grande fortuna. Os legisladores que tentaram instituir o tributo trouxeram patamares diversos. Existem muitos parâmetros que poderiam ser tomados, mas Paulsen (2011, p. 299) traz algumas noções:
Fortuna é riqueza. Mas não basta riqueza para a sujeição ao imposto, eis que a base econômica diz respeito a “grandes fortunas”. Não há competência, pois, para tributar senão a riqueza correspondente a “grandes fortunas”, ou seja, só poderia alcançar os patrimônios realmente muito diferenciados em razão do seu elevadíssimo valor, talvez acolhendo como marco a cifra simbólica de um milhão de dólares. Necessariamente, a lei complementar terá de se manter adstrita a tal conceito.
Assim, não basta a riqueza para a sujeição ao imposto, é necessária uma grande fortuna. Uma parte da doutrina, ao tratar do IGF, menciona o subjetivismo do vocábulo fortuna, com grande plasticidade em seu conceito. Inclusive, asseveram alguns, o imposto teria inexpressivo potencial arrecadatório. Assim são as lições de Jardim (2011, p.304):
Além de não gerar receitas significativas, apresenta outra grande inconveniência, pois ao contrário de não estimular o aporte de capitais e investimentos, antes os afugenta, assim como ocorreu na França quando sua instituição rendeu margem à migração de capitais para a Bélgica.
Sobremais, o imposto sobre grandes fortunas grava o patrimônio, o qual já é tributado na sua formação, especialmente pelos impostos sobre a propriedade e sobre a renda, pelo que o IGF representa uma superposição de incidências que, por isso mesmo, afigura-se incompatível com os ideais de justiça fiscal e social.
Não obstante, existem os mais críticos que lembram o fato de que a exação ainda não foi criada justamente porque as grandes fortunas estariam muito bem representadas no Congresso. Nesse sentido, ilustra Alexandre (2018, p. 697)
Alguns doutrinadores mais críticos afirmam que o tributo não foi criado porque as grandes fortunas estariam muito bem representadas no parlamento federal, inibindo qualquer iniciativa no sentido de exercício da competência.
Entretanto, a criação do tributo também encontra alguns entraves quanto à sua viabilidade, visto que, criado o tributo, as grandes fortunas tenderiam a se retirar do País, tendo assegurados, aliás, 90 dias para tomar tal providência (noventena)
Harada (2013, p. 426) lembra que “por razões políticas esse imposto não foi instituído até hoje e nem será criado no futuro, confirmando a velha tradição brasileira de o rico ficar à margem da tributação”. Como ilustra o autor, o tributo já estaria instituído se houvesse vontade, afinal, identificar os detentores de grande fortuna é tarefa fácil.
Acerca da instituição do IGF por lei complementar faz-se mister ressaltar que a lei complementar, segundo parcela da doutrina, apenas trará as diretrizes básicas do tributo (CARRAZZA, 2010, p. 1011):
A lei complementar apenas irá definir as diretrizes básicas que nortearão a criação deste imposto (que, a nosso ver, é um imposto sobre o patrimônio). Assim, v.g., é ela que definirá a “grande fortuna”, explicitará a forma de apuração da base de cálculo deste tributo, e assim por diante. Não será, porém, a lei complementar que instituirá, in abstracto, este imposto, nem, muito menos, disciplinará seu lançamento, processo de arrecadação e fiscalização. Em rigor, tal lei complementar apenas evitará que uma maioria episódica de legisladores inverta, num dado ano-base, as características deste imposto e, especialmente, a situação entendida como sendo de grande fortuna.
Outra parcela da doutrina entende que a lei complementar imporia toda a regulamentação do tributo. Não faria sentido exigir uma lei complementar para trazer suas normas gerais e uma lei ordinária para especificá-lo. Nesse passo, Alexandre (2018, p. 697) aduz:
Há uma discussão se a lei complementar reclamada no dispositivo constitucional seria apenas uma norma geral que traria as diretrizes fundamentais do imposto, o qual seria criado efetivamente por lei ordinária, ou se caberia à própria lei complementar a criação do tributo.
Como as normas gerais relativas a todos os impostos, inclusive seus fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes devem necessariamente ser disciplinados na via da lei complementar (CF, art. 146, III, a), entende-se que não faria sentido repetir a exigência especificamente no dispositivo que autoriza a criação do IGF, se não fosse para impor que toda a sua regulação se faça mediante lei complementar.
Convém ressaltar que é um erro supor que a lei complementar é superior à lei ordinária em razão da qualificação do quórum para sua aprovação. Algumas matérias estão sob reserva de lei complementar e sua regulamentação mediante lei ordinária resultaria em vício legislativo ensejador de inconstitucionalidade. (HARADA e HARADA, 2012). O que existe é uma determinação taxativa das hipóteses de regulamentação por lei complementar prevista na Constituição.
Nas lições de Melo (2010), quando de sua instituição, o IGF observaria os demais princípios regradores do Direito Tributário, tais como o da vedação de confisco, isonomia, anterioridade, capacidade contributiva, irretroatividade, dentre outros.
Certamente, a competência tributária não caduca e a União não tem prazo para criar o IGF. Como salienta Mazza (2015, p. 398) “mesmo que sua instituição demore décadas para efetivar-se, a competência não se deslocará a outra entidade federativa”.
Visto esse breve panorama do tributo na doutrina, há de se verificar como o Congresso tem abordado o assunto na atualidade.
As atuais tentativas de instituição
Atualmente, existem quatro propostas de instituição do IGF no Senado (PLS 315/2015; PLP 183/2019; PLP 38/2020; PLP 50/2020). O projeto mais antigo foi entregue pelo senador Paulo Paim e até hoje não passou pela análise das comissões responsáveis (SCHWINGEL, 2020).
Segundo Schwingel (2020), os Auditores Fiscais pela Democracia (AFD) avaliam que a tributação sobre grandes fortunas pode arrecadar R$272 bilhões. O PLS 315/2015 prevê alíquota de 1% sobre patrimônios líquidos acima de 50 milhões e teria duração contínua.
Já o PLP 183/2019, formulado por Plínio Valério, estipula a taxação sobre patrimônios líquidos acima de R$12 mil vezes o limite de isenção do imposto de renda. Entre 12 de 20 mil vezes, observar-se-ia a alíquota de 0,5%. De 20 a 70 mil vezes seria observada uma alíquota de 0,75%. Por fim, aqueles que tivessem patrimônio líquido que ultrapassasse mais de 70 mil vezes o limite, seria tributado na alíquota de 1% (SCHWINGEL, 2020)
No que tange ao PLP 38/2020, de autoria de Reguffe, a taxação seria de 5% sobre patrimônios líquidos acima do valor de 50 mil salários mínimos – a lei só teria valor durante o estado de calamidade da covid-19. Por fim, o PLP 50/2020 prevê a tributação de patrimônios acima de 12 mil vezes o limite de isenção do imposto de renda, com alíquotas semelhantes ao projeto de Plínio Valério – referida lei só teria vigor enquanto durasse o teto de gastos atual previstos na CF.
Na Câmara, o deputado Celso Sabino apresentou o PLP 112/20 com ideia de tributar alíquotas de 1% a 3% por ano, a patrimônio superior a R$ 20 milhões (MUGNATTO, 2020). Já o deputado Assis Carvalho instituiu o PL 924/20, apenas enquanto durar a covid, para quem titularizar valor global superior a R$ 5 milhões.
Consoante Souza (2020), o deputado Paulo Guedes ofereceu o PLP 215/20 com alíquota de 2,5% sobre o valor dos bens de pessoas físicas ou jurídicas que tenham patrimônio líquido superior a R$ 50 milhões.
Como o intuito do artigo é abordar apenas o panorama atual das proposituras, não serão mencionados os inúmeros projetos que já não mais subsistem. Porém, manifesta-se cristalina a atualidade do debate nas casas legislativas e a necessária atenção que o tema merece por parte dos meios de comunicação e pelos pesquisadores do Direito.
Conclusão
Conforme se observa, a instituição do Imposto Sobre Grandes Fortunas ainda enseja grandes polêmicas. A doutrina possui duas correntes muito bem delimitadas acerca de sua instituição: a) uma delas sustenta que até hoje não foi publicado o tributo em razão de privilégio dos detentores do poder, haja vista a facilidade para sua instituição e; b) a outra corrente afirma a impossibilidade de instituí-lo, seja por problemas referentes ao seu fato gerador, seja pela ineficácia de sua arrecadação.
Atualmente, existem muitos projetos com o intuito de instituir o tributo, alguns mais antigos e outros recentes em razão de mais uma grave crise do capitalismo nacional, dessa vez provocada pelo coronavírus. Conforme demonstrado, verificam-se projetos iniciados na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
O tema enseja grandes questões a serem debatidas, pois quando do advento da Constituição Federal celebrou-se um novo contrato social e iniciou-se uma nova ordem jurídica. Conforme promulgado em Assembleia Nacional Constituinte, é manifesto o comando de criação da exação.
Num sistema tributário injusto dentro da esfera brasileira, altamente regressivo, com o costume de tributar mais produtos do que renda e patrimônios, há de se indagar se não seria o momento da instituição do IGF. Não há falta de sugestões nas casas legislativas e o assunto talvez precise de um maior debate no âmbito jurídico.
Referências
ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário. 12 ed. Salvador: JusPodivm, 2018.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
HARADA, Kiyoshi; HARADA, Marcelo Kiyoshi. Código tributário nacional comentado. São Paulo: Rideel, 2012.
________________. Direito financeiro e tributário. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2013.
JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 12 ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 5 ed. São Paulo, Saraiva, 2015.
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 9 ed. São Paulo: Dialética, 2010.
MUGNATTO, Sílvia. Deputados discutem taxação dos mais ricos para equilibrar contas pós-pandemia. Câmara dos Deputados, Brasília, 06 mai. 2020. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/noticias/659426-deputados-discutem-taxacao-dos-mais-ricos-para-equilibrar-contas-pos-pandemia> Acesso em: 24 nov. 2020.
NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 12 ed. Salvador: JusPodivm, 2017.
PAULSEN, Leandro. Direito tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 13 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011
SCHWINGEL, Samara. 4 projetos para taxar grandes fortunas tramitam no Senado. Jornal de Brasília, Brasília, 10 abr. 2020. Disponível em: <https://jornaldebrasilia.com.br/politica-e-poder/4-projetos-para-taxar-grandes-fortunas-tramitam-no-senado/> Acesso em: 24 nov. 2020.
SOUZA, Murilo. Projeto cria Imposto Sobre Grandes Fortunas com alíquota de 2,5%. Câmara dos Deputados, Brasília, 09 set. 2020. Disponível em: < https://www.camara.leg.br/noticias/684835-projeto-cria-imposto-sobre-grandes-fortunas-com-aliquota-de-25/> Acesso em: 24 nov. 2020.
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