O presente texto tem como premissa ser de fácil e rápida leitura, trazendo elementos para explicar a dinâmica entre vereadores, Câmara Legislativa Municipal e Prefeitura.
A ideia é de municiar o leitor com informações suficientes para que este possa por conta própria entender quando o vereador está agindo nos limites de sua competência ou apenas fazendo discursos políticos e induzindo a erro o cidadão.
Pois bem, para adentrar no universo dos Vereadores é preciso primeiro tecer breves comentários sobre como se dá a divisão administrativa do país. Assim, temos logo no primeiro artigo da Constituição Federal que o Brasil é formado “pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”[1].
O artigo 18 da Constituição Federal vai complementar essa ideia de poder político-administrativo dizendo que: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”.
Isso significa que a Constituição Federal outorgou autonomia administrativa aos municípios, o que representa, segundo o Ministro Gilmar Mendes: (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. [ADI 1.842, rel. min. Gilmar Mendes, j. 6-3-2013, P, DJE de 16-9-2013.][2].
Portanto, os municípios têm autonomia administrativa quanto aos interesses locais, devendo eleger os chefes do poder executivo local e os representantes do legislativo, no caso, os vereadores.
Entendido essa sucinta introdução, chegamos na figura do vereador. Cabe já de pronto destacar que não falaremos sobre o número de vereadores por município, remunerações etc., mas, tão somente, introduzir o que podem e o que não podem fazer.
Consta da obra do ilustre Dr. Hely Lopes Meirelles: “Os vereadores são agentes políticos investidos de mandato legislativo local, para uma legislatura de quatro anos, pelo sistema partidário e de representação proporcional, por voto secreto e direto.” (Meirelles. 2008 p.631).
No que diz respeito as atribuições, continua o renomado autor: “As atribuições dos vereadores são precipuamente legislativas, embora exerçam ainda funções de controle e de fiscalização de determinados atos do Executivo, de julgamento de infrações político-administrativas do prefeito e de seus pares.” (Meirelles, 2008 p.631).
A referência acima nos traz importantes informações, sendo a principal relativa a função dos vereadores de criar leis e a segunda referente a de controle e fiscalização de determinados atos do executivo, além de julgamento de infrações políticas-administrativas do prefeito e seus pares.
Assim sendo, a fim de dar dinamicidade ao texto, vamos tecer comentários somente sobre a função de criar leis e de fiscalização externa da prefeitura.
Nesse passo, como vimos, a principal função do vereador é legislar, criar leis. Entretanto, não de forma livre, mas sim a criação de leis que digam respeito aos interesses da cidade, podendo inclusive suplementar as leis estaduais e federais (Sarlet, Marinoni e Mitidieiro, pg. 2017 867)
A função de criar leis é sem dúvida a mais complicada do vereador, a final o processo de criação de leis é complexo e, no caso municipal, com o claro limite do interesse local.
Entretanto, não é a Constituição Federal que vai regular todo o processo de criação de leis municipais, mas as leis do próprio município, mais precisamente a lei orgânica da cidade.
A lei orgânica é a responsável por organizar os órgãos da Administração local, a relação entre Prefeitura e Câmara de Vereadores, o que um ou o outro podem fazer e como podem fazer, as questões orçamentarias etc. (Moraes, 2020 p.604).
Contudo, não teceremos demais comentários sobre leis orgânicas municipais, uma vez que não é essa a temática do presente texto, mas referenciá-la a fim do leitor entender que todo município possui uma lei própria para regular tanto a Prefeitura quanto a Câmara Legislativa Municipal.
Sendo que, para o presente texto, era importante o conhecimento de que a lei orgânica vai determinar em conjunto com a Constituição Federal, como deve ser o procedimento de criação de leis por parte da Câmara de Vereadores.
Ademais, existem regras que são comuns a todas as leis orgânicas, razão pela qual não haverá um prejuízo por não citar algumas em específico.
Dessa forma, começamos pondo fim a um mito comum, qual seja, o vereador cria leis.
Isso pode parecer confuso inicialmente, já que é comum os vereadores afirmarem em discursos políticos que criaram leis etc. Contudo, nenhum vereador cria leis, quem cria leis é o plenário da Câmara de Vereadores.
O vereador propõe medidas e leis aos seus iguais (outros vereadores) e estes juntos decidem se tal medida ou lei é pertinente ao interesse local. (Meirelles. 2008 p.632)
Nesse sentido os ensinamentos do Dr. Hely, “A atribuição precípua do vereador é a apresentação de projetos de atos normativos à Câmara, com a consequente participação na sua discussão e votação.” (Meirelles, 2008p.632)
Ou seja, um vereador não realiza nenhuma medida ou lei sozinho, e sim a Câmara de Vereadores como um todo. Aliás, essa é a verdade sobre o poder legislativo, nenhum vereador faz algo sozinho, se quer fiscalização.
Assimilado o que foi dito até aqui, o ponto mais importante na criação de leis municipais está na compreensão do “legislar sobre assuntos de interesse local” do já citado artigo 30 da Constituição Federal.
Nesse sentido, para facilitar, usamos a explicação da Dra. Vanêsca Buzelato Prestes:
O que identifica o interesse local é a circunstância do direito a ser protegido no universo do município. A característica cultural, demográfica, geográfica, topográfica, climática, geológica, econômica, política – entre outros – é que indicará o interesse local a ser protegido (Comentários à constituição do Brasil – 2ª edição de 2018.)
No tocante a suplementação de leis estaduais e federais, complementa a autora:
A suplementação de legislação estadual ou federal, no que couber, exige que o conteúdo legislado seja de atribuição municipal, não podendo o município, por exemplo, legislar sobre direito civil, cuja competência é da União. A suplementação ocorre por meio de complementação ou legislar na ausência da norma. (Comentários à constituição do Brasil – 2ª edição de 2018)
Portanto, sobre a principal função do vereador, criar leis, vimos que a criação se inicia por meio de um projeto de lei apresentado por um vereador, mas finaliza-se com a concordância da maioria dos vereadores.
Em outras palavras, um vereador leva uma necessidade aos outros vereadores e esses em conjunto vão debater, modificar ou não, aceitar ou negar e, pôr fim, a Câmara vai se manifestar a favor ou não da criação da lei, ou seja, a criação da lei é função da Câmara de Vereadores e não de um vereador.
De outro lado, o poder de fiscalizar do vereador também não é uma incumbência solitária, não cabe a um vereador fiscalizar os atos do prefeito, mas sim a Câmara de Vereadores.
O que qualquer vereador pode fazer é trazer ao conhecimento dos outros vereadores a ocorrência de determinado fato, para que todos possam em conjunto discutir e decidir se a Câmara de Vereadores vai se manifestar sobre ou não.
Porém, não é todo ato que os vereadores podem fiscalizar ou controlar. Lembrem-se que os poderes, executivo, legislativo e judiciário, são independentes entre si, não cabendo ao legislativo, portanto, os vereadores, fiscalizarem todos os atos do poder executivo.
Nesse diapasão, cabem aos vereadores controlar e fiscalizar os atos políticos-administrativos. Que no âmbito municipal compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentaria, operacional e patrimonial[1] (Meirelles, 2008. p.621).
E para tal, dada a complexidade de fiscalizar tais áreas, o Legislativo conta com o auxílio dos Tribunais de Conta do Estado – TCE. Contudo, o papel do TCE não é de condenar a pessoa do prefeito, mas tão somente apresentar um parecer afim de municiar tecnicamente os vereadores para que estes tomem as decisões pertinentes sobre determinado caso.
Ainda, o parecer do TCE não é vinculativo, ou seja, os vereadores não precisam concordar com ele, mas ele é obrigatório, não podendo a câmara de vereadores aprovar as contas da prefeitura sem a análise do TCE.
Assim, finalizando o presente texto, cabe um parêntese muito importante para o mundo do Direito Administrativo, qual seja, o princípio da Legalidade, positivado pelo inciso II do artigo 5º da Constituição Federal:
“II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;”, que combinado com o artigo 37 da Constituição:” A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”
Esses artigos principiológicos trazem a regra que o Estado, entenda toda administração pública, não pode fazer nada que a lei não lhe autorize. Isso significa, no âmbito municipal, que o prefeito não pode fazer nada que a lei não lhe autorize a fazer. E como vimos, nos municípios quem faz as leis de interesse local são os vereadores, em conjunto, no plenário da Câmara de Vereadores.
Assim, no mundo ideal, cabe ao vereador facilitar o trabalho do prefeito, apresentando projetos de lei e outras medidas que possibilitem a prefeitura viabilizar ações efetivas.
Portanto, os vereadores estão muito mais para auxiliar o prefeito, do que fiscalizar e controlar, não sendo outro o entendimento do Dr. Hely Meirelles:
Em sua função normal, e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. […] a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. (Meirelles, 2008, pg. 618)
Por fim, a despeito de tudo que foi informado aqui, cabe ao cidadão, conhecendo as funções dos vereadores, julgar se de fato eles estão fazendo o trabalho deles ou apenas politicagem, se estão prejudicando a cidade ou não.
Rememorando, vereadores devem legislar, criar leis para ajudar o bom funcionamento da cidade, municiando a prefeitura para que essa sim execute as ações de melhoramento do município.
Concluindo, evidentemente, muitas informações que envolvem os vereadores não foram abordadas, bem como não era a temática do presente texto, uma vez que a ideia era municiar o eleitor quanto à real função do vereador e do que é simples “politicagem”.
[1] Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
[1] Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
[2] Acessado em 21/02/2022 – https://constituicao.stf.jus.br/dispositivo/cf-88-parte-1-titulo-1-artigo-1
REFERÊNCIAS:
Heli Lopes Meirelles: Direito Municipal Brasileiro. 16ª Edição atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgar Neves da Silva. 2008;
Alexandre de Moraes: Direito Constitucional. 36. Ed. – São Paulo: Atlas, 2020.
Coordenadores: Mendes, Gilmar Ferreira | Sarlet, Ingo Wolfgang | Streck, Lenio Luiz | Leoncy, Leo Ferreira | Canotilho, J. J. Gomes. Comentários à constituição do Brasil – 2ª edição de 2018.
Ingo Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero. Curso de direito constitucional – 5ed. ver. e atual – São Paulo: Saraiva, 2016
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado março de2022
<https://constituicao.stf.jus.br/dispositivo/cf-88-parte-1-titulo-1-artigo-1. Acessado em fevereiro/2022 –
