liberdade econômica

O modelo adotado pela Constituição Federal, no que se refere à ordem econômica, reconhece a importância fundamental do princípio da livre iniciativa que, dentre vários significados, se traduz na ideia abstrata de que o cidadão tem a liberdade para desempenhar atividades econômicas sem que haja a interferência do Estado.

A livre iniciativa possui diversos sentidos, envolvendo o livre exercício de qualquer atividade econômica, a liberdade de trabalho, ofício ou profissão e a liberdade contratual, e revela a projeção da liberdade do cidadão para desempenhar atividade no plano da produção, circulação e distribuição das riquezas, assegurando não apenas a livre escolha das profissões e das atividades econômicas, mas também a autônoma eleição dos processos ou meios julgados mais adequados à consecução dos fins visados (cf. Miguel Reale, Medidas Provisórias-choque na economia – controle de preços-liberdade empresarial-penalidades e discricionariedade, Revista de Direito Público. São Paulo: RT, 1989, v. 9, p. 68-75).

É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei (Constituição Federal, art. 170, parágrafo único).

De outro lado, a Constituição Federal autoriza, a par dos princípios dos valores sociais do trabalho, da dignidade da pessoa humana, da proteção do consumidor, da concorrência leal, da proteção do patrimônio histórico-cultural, da função social da propriedade e do meio ambiente sustentável, a interferência estatal na economia, por meio da regulamentação e da regulação de setores que desempenham atividade econômica.

A previsão de que o Estado pode agir na regulamentação do setor econômico não autoriza a violação ao princípio da livre iniciativa que, repita-se, constitui fundamento da República e da ordem econômica.

Ao longo do século XX, foram editadas diversas leis voltadas à proteção dos mais variados valores sociais (por exemplo, Consolidação das Leis do Trabalho, Código de Defesa do Consumidor, Lei de Infração à Ordem Econômica, Lei de Locação, Código Florestal, Lei de Tombamento, Lei de Planos de Saúde, dentre outras). Entretanto, durante o referido período, nada obstante a clareza do texto constitucional em prestigiar os valores fundantes da livre iniciativa, o legislador nacional não editou legislação que viesse a disciplinar e a regulamentar os significados, os parâmetros e a extensão da livre iniciativa.

A promulgação da Lei 13.874/2019, denominada de Lei de Liberdade Econômica, representa a manifestação de um compromisso inarredável ao fortalecimento da livre iniciativa, do livre mercado e do empreendedorismo que são mecanismos jurídico-econômicos vitais para o progresso econômico brasileiro e para a redução da pobreza e das desigualdades sociais.

Dos vários temas disciplinados pela Lei de Liberdade Econômica, podem ser destacados os seguintes:

(1) trata-se de lei geral de direito civil, econômico, empresarial, urbanístico e trabalho;

(2) adoção de desburocratização das atividades econômicas de baixo risco, mediante a dispensa de prévio alvará/licença de funcionamento;

(3) alteração do papel das agências reguladoras diante da imposição da prévia análise do impacto regulatório;

(4) a tipificação de contratos empresarias em que se avulta a importância da autonomia privada, com a predominância da livre estipulação das partes contratantes;

(5) a reafirmação da separação do patrimônio da pessoa jurídica da pessoa dos seus sócios, mediante a previsão de pressupostos rígidos para a desconsideração da personalidade jurídica;

(6) todas as normas de regulamentação de atividade econômicas devem ser interpretadas em favor da liberdade econômica, da boa-fé e do respeito aos contratos, aos investimentos e à propriedade, e que a interferência do Estado na atividade econômica deve ser excepcional e subsidiária;

(7) regulamentação dos fundos de investimentos;

(8) criação da sociedade unipessoal;

(9) nas solicitações de atos públicos de liberação de atividade econômica, o administrador terá um prazo para análise do pedido, findo o qual o silêncio importará aprovação tácita;

(10) o predomínio do princípio da autonomia privada nos contratos civis e empresariais, de modo que a intervenção estatal deve ser mínima e a revisão contratual torna-se excepcional.

Afigura-se digna de elogio a regra prevista no art. 3º, inc. I, da Lei de Liberdade Econômica de que o particular pode desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros em área urbana, sem a necessidade de alvará/licença, de modo a desburocratizar o ambiente negocial e isentar o empreendedor do pagamento de taxa de alvará/licença de funcionamento.

A competência atribuída ao poder público municipal para que, mediante alvará de funcionamento, autorize a que o particular possa exercer uma atividade econômica em algum local do seu território decorre da regra constitucional de que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local (CF, art. 30, I), e reportam-se ao exercício do poder de polícia fundado na limitação do exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público.

Na falta de regulamentação por lei municipal, inicialmente a Resolução 51/2019 do Comitê para Gestão da Rede Nacional para simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios considerou 289 tipos de atividades econômicas como de baixo risco, dispondo também que a atividade deve ser exercida na residência própria ou imóvel de terceiro em edificação com menos de 3 pavimentos, lotação de até 100 pessoas e situado em zona urbana. Posteriormente foi editada a Resolução 57, de 21 de maio de 2020, que acresceu 14 ramos econômicos na lista de atividades de baixo risco. A Resolução nº 57 também alterou a nomenclatura das categorias de baixo risco, dividindo-as em dois grupos: “baixo risco A”, quando o risco da atividade é considerado leve, irrelevante ou inexistente; e “baixo risco B”, quando o risco é moderado. Neste último caso, a nova resolução do CGSIM permite a emissão de licenças, alvarás e similares de caráter provisório para o início da operação do estabelecimento logo após o ato do registro.

Atividades profissionais e comerciais das mais variadas – como por exemplo, bares, restaurantes, borracharias, padarias, mercadinhos, atacado/varejo dos mais variados produtos, cigarreiras, ensino, prestação de serviços em geral, representação comercial, reparação em geral de produtos, pequenas fábricas, aluguel de produtos variados, startups, micro e pequenas empresas em geral, dentre tantas outras – alcançam o número de 10.3 milhões de empresários/pequenos comerciantes dos 17.73 milhões de empresas em atividades hoje, o que equivale a 58% do total.

Trata-se, pois, de uma regra de grande alcance e que facilita em muito a vida do cidadão e do empreendedor, pois a atividade econômica poderá ser exercida imediatamente após o recebimento do CNPJ, sem que o empreendedor precise obter (e pagar) alvará/licença de funcionamento. Para as atividades econômicas de baixo risco, não será mais exigido o alvará ou qualquer outro ato público de liberação para o início da atividade econômica, de modo que, por conseguinte, não poderá exigir do particular o pagamento de taxa de alvará/licença de localização.

Vale dizer, se a Lei de Liberdade Econômica dispensa o alvará para que o particular venha a exercer as atividades econômicas tidas como de baixo risco, não se mostra lógico que o município venha a exercer a atividade de fiscalização (poder de polícia) sobre tais atividades, pelo que não mais se admite a incidência da obrigação tributária de recolhimento de taxa decorrente de alvará de funcionamento.

A excessiva burocracia estatal, além de contrariar o propósito da livre iniciativa, tem o condão de elevar os custos para ofertar bens e serviços e reduz a competitividade da economia do país. Isso se reflete no baixo desempenho do Brasil nos principais índices internacionais que medem a facilidade de se fazer negócios e a competitividade, respectivamente o Doing Business do Banco Mundial e o Global Competitiveness Index do Fórum Econômico Mundial. Pelo primeiro, o Brasil é o 124º colocado entre 190 países, em termos de facilidade de se fazer negócios. Já pelo segundo, o Brasil é 71º colocado entre 141 países, em termos de competitividade. O Brasil é o 138º colocado do ranking Doing Business, quando o tema é começar um negócio. Já no índice de competitividade global o destaque negativo do Brasil é a carga da regulação governamental. O país assume a última colocação na avaliação que executivos de negócios fazem sobre tão oneroso é para as empresas cumprirem as exigências regulatórias (como licenças, regulamentos, relatórios). Outro item avaliado pelo índice de competitividade global é o “governo eletrônico”, que envolve o acesso digital a informações e serviços públicos. Nesse critério, o Brasil não está mal, pois ocupa a 12ª posição.

A grande burocracia e a excessiva regulamentação estatal consistem em fatores inibidores à criação de empreendimentos, à inovação e à geração de empregos, de modo que a Lei de Liberdade Econômica constitui um importante passo para a construção de um novo ambiental favorável de negócios e de atividades econômicas.

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